III SAB/Po 13/17

Dnia 31 stycznia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska (spr.) Sędziowie WSA Walentyna Długaszewska WSA Małgorzata Górecka Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Zys-Ruszkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi M. W. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. w przedmiocie przyznania pomocy finansowej w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 oddala skargę M. W. wniósł skargę na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. w przedmiocie przyznania pomocy finansowej w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014. W skardze zarzucono mający istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie: 1. art. 35 i 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), dalej "K.p.a.", przez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy, 2. art. 12 K.p.a. przez jego niezastosowanie skutkujące powolnym postępowaniem i nieposługiwaniem się najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia jego wniosku w terminie dwóch tygodni od daty zwrotu organowi akt administracyjnych z prawomocnym wyrokiem i zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi wskazując, co następuje. W dniu 16 maja 2014 r. do organu wpłynął wniosek o przyznanie płatności na rok 2014 wraz z deklaracją pakietów rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2007-2013, w którym strona ubiegała się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej. Do organu 3 czerwca 2014 r. strona dostarczyła formularz zmiany do wniosku, a w piśmie z 5 czerwca 2014 r. wniosła o wyznaczenie nowego maksymalnego kwalifikowalnego obszaru PEG dla działek będących w jej posiadaniu. W piśmie z 11 lipca 2014 r. poinformowano stronę o aktualnej powierzchni PEG 22 działek ewidencyjnych. W dniu 31 października 2014 r. do organu wpłynął donos o tworzeniu sztucznych warunków w S. s. j., U. s. j. i P. s. j. oraz przez M. W. Organ skierował 19 listopada 2014 r. spółkę do kontroli na miejscu z powodu podejrzenia nieprawidłowości w pobieraniu płatności. Po kontroli od 18 do 26 lutego 2015 r. sporządzono raport, a 15 lipca 2015 r. wezwano stronę do złożenia wyjaśnień w zakresie podejrzenia tworzenia sztucznych warunków i przedłożenia określonych dokumentów. Odpowiedź strona przesłała 10 sierpnia 2015 r. W dniu 16 grudnia 2015 r. organ wydał postanowienie o włączeniu jako dowodu w sprawie szeregu dokumentów, m. in. zeznań złożonych przez podejrzanych w postępowaniu prowadzonym przez Prokuraturę Okręgową [...]. Organ prowadził ustalenia faktyczne w zakresie tworzenia sztucznych warunków przez M. W., badając powiązania formalno-prawne, osobowe i ekonomiczne między spółkami. Decyzją z [...] stycznia 2016 r. organ odmówił przyznania wnioskowanej płatności. Po rozpatrzeniu [...] maja 2016 r. odwołania organ drugiej instancji uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na konieczność wykonania dodatkowych czynności. W dniu 9 listopada 2016 r. organ wezwał stronę do złożenia wyjaśnień w związku z koniecznością ustalenia rzeczywistego posiadacza gruntów (nadesłano je 5 grudnia 2016 r.), a 10 listopada 2016 r. wezwano stronę do stawienia się na przesłuchanie w charakterze świadka na okoliczność tworzenia sztucznych warunków (złożyła zeznania 8 grudnia 2016 r.). Organ 20 grudnia 2016 r. zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. o przesłuchanie w ramach pomocy prawnej T. J. (doradcę rolnośrodowiskowego P. sp. j.). W związku ze zmianą adresu tej osoby przesłuchania dokonało 10 lutego 2017 r. Biuro Powiatowe ARiMR w P. Ponadto, w związku z postępowaniem dotyczącym tworzenia sztucznych warunków w sprawie M. W. i trzech wyżej wymienionych spółek, organ 22 grudnia 2016 r. zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w N. o przekazanie szeregu dokumentów. Przekazano je 9 stycznia 2017 r. i 24 marca 2017 r. W dniu 5 czerwca 2017 r. do organu wpłynęło zażalenie skarżącej na bezczynność w rozpatrzeniu wniosku, które [...] lipca 2017 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. uznał za nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Bezczynność organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem stosownego aktu w terminie. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 K.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (art. 35 § 4 K.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.), dalej "ustawa o płatnościach", pomoc jest przyznawana na wniosek (art. 18 ust. 1). Z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy K.p.a., chyba że przepisy ustawy o płatnościach stanowią inaczej (art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach). Przepisy tej ustawy nie regulują terminu rozpatrzenia wniosku, stąd powinno to nastąpić w terminie określonym w art. 35 § 3 K.p.a. stanowiącym, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie przekroczono terminy załatwienia sprawy z art. 35 K.p.a. Organ wielokrotnie zawiadamiał stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie (tom III). Niemniej jednak nawet wielokrotne przekroczenie maksymalnego terminu na załatwienie sprawy nie oznacza, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności. Bezczynność organu w wydaniu decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) oznacza niewydanie decyzji bez uzasadnionego powodu. Bezczynność organu oznacza, że nie wydał on decyzji, mimo że nie istnieją legalne przeszkody do rozstrzygnięcia sprawy. Wskazana okoliczność nie zachodzi w kontrolowanej sprawie. Skarżący już na etapie składania wniosku ujawnił własne wątpliwości co do zasadności zgłaszanych żądań. Nie potrafił bowiem samodzielnie określić własnej sytuacji faktycznej i prawnej w zakresie obszaru działek rolnych będących w jego posiadaniu, kwalifikujących się do uzyskania płatności - zmienił 3 czerwca 2014 r. wniosek, a 5 czerwca 2014 r. wniósł o wyznaczenie przez organ maksymalnego kwalifikowanego obszaru powierzchni ewidencyjno-gospodarczej. W postępowaniu o przyznanie płatności strona jest zaś obowiązana przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach). Wbrew zarzutom skargi organ, w celu wnikliwego i szybkiego wyjaśnienia zaistniałych wątpliwości, podjął działania zgodnie z art. 12 K.p.a. Organ wykorzystał do tego celu najprostszy i najbardziej korzystny dla strony środek prawny, gdyż skierował do skarżącego wezwanie, w którym zobowiązał go do złożenia wyjaśnień i przedstawienia dowodów potwierdzających fakt posiadania oraz rolniczego użytkowania gruntów rolnych zadeklarowanych do płatności. Ponadto, analiza treść pism skarżącego wskazuje, że jego wyjaśnienia są niewystarczające dla stwierdzenia okoliczności uzasadniających przyznanie płatności, a to na podmiocie ubiegającym się o przyznanie płatności spoczywa obowiązek złożenia wniosku zgodnego ze stanem faktycznym, a ponadto spoczywa na nim ciężar przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień potwierdzających zasadność przyznania płatności. Organ słusznie przyjął ponadto, że rozstrzygnięcie sprawy warunkuje przeprowadzenie kontroli na miejscu. Podejmował więc on czynności merytorycznie istotne z punktu widzenia załatwienia sprawy. W toku postępowania administracyjnego ujawniona została kolejna przeszkoda dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postaci konieczności dokonania weryfikacji wniosku w aspekcie tego, czy warunki wymagane do otrzymania płatności zostały stworzone sztucznie po to tylko, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Organy administracji publicznej stoją na straży praworządności (art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach), co oznacza obowiązek ujawnienia i wyeliminowania przypadków obejścia prawa, a więc także takich sytuacji, gdy działanie danej osoby zmierza do ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych po to tylko, by osiągnąć zmierzony przez taką osobę skutek w postaci korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Z powyższych względów ocena, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków musi uwzględniać nie tylko działania samego beneficjenta, ale i innych podmiotów (S. s. j., U. s. j. i P. s. j.) w ewentualnym celu uzyskania korzyści. Inaczej niemożliwe byłoby uwzględnienie całości okoliczności sprawy dla oceny, zarówno obiektywnego, jak i subiektywnego aspektu, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków dla otrzymania płatności. Nie dokonuje się bowiem żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania płatności (por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wydany w sprawie C-434/12 - dostępny na stronie https://curia.europa.eu). Rozpatrzenie sprawy w powyższych aspektach jest rzeczywistą i zgodną z prawem przeszkodą do wydania decyzji przez organ. W ocenie Sądu brak wydania decyzji do dnia rozpoznania skargi nie jest przejawem bezczynności organu, lecz zachowaniem wynikającym z konieczności doprowadzenia sprawy do stanu umożliwiającego jej rozstrzygnięcie. Organ ma bowiem prawny obowiązek zweryfikowania, czy w sprawie nie doszło do stworzenia sztucznych warunków dla uzyskania płatności. Z uwagi na odrębne uregulowanie (art. 19 ust. 7 ustawy o płatnościach) nie miał w sprawie zastosowania art. 36 K.p.a. Wobec powyższego na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalono skargę.