III SAB/Po 139/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Wojciech Rowiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 03 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi M. R. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Wojewody do wydania decyzji w sprawie z wniosku M. R. z dnia 25 kwietnia 2025 r. o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy; 2. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałym zakresie skargę oddala; 5. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego M. R. kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z 16 marca 2026 r. obywatel [...], M. R. (dalej "cudzoziemiec" lub "skarżący"), reprezentowany przez a. T., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność w prowadzeniu postępowania administracyjnego przez Wojewodę w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Skarżący zarzucił Wojewodzie naruszenie: 1. art. 45 ust 1 w związku z art. 31 ust 3 Konstytucji w związku i art. 77 ust 2 Konstytucji oraz art. 47 w związku z art. 52 ust 1 KPP, 2. art. 112a ustawy o cudzoziemcach (dalej "u.c.") w związku z art. 5 ust. 2 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z dnia 14 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz. U. UE. L 2011.343.1), 3. art. 7, 8, 12, 35 § 1 w związku z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a.") w związku z przepisami ustawy o cudzoziemcach W związku z powyższymi zarzutami Skarżący wniósł o: 1. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa 2. wyznaczenie Wojewodzie 14 dniowego terminu do wydania decyzji od uprawomocnienia wyroku w sprawie i zwrotu akt 3. zasądzenie na rzecz skarżącego sumy 2000,00 złotych za naruszenie jego praw w toku postępowania, 4. ukaranie Wojewody grzywną, 5. obciążenie organu kosztami postępowania w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania na jego rzecz według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi jej autor wyjaśnił, że w dniu 25 kwietnia 2025 roku złożył do Wojewody wniosek o udzielnie zezwolenia jednolitego na pobyt i pracę. Od tego czasu Wojewoda ograniczył się do przeprowadzenia weryfikacji danych osobowych oraz dokumentów osobistych. Następnie sprawę przekazano organom bezpieczeństwa celem weryfikacji a po jej zakończeniu odłożono sprawę ad acta. W dniu 15 stycznia 2026 roku niżej podpisany pełnomocnik złożył ponaglenie w sprawie. W odpowiedzi na ponaglenie przedstawiciel organu wezwał do przedstawienia dodatkowych dokumentów, co miało miejsce w dniu 17 lutego 2026 roku. Po uzupełnieniu dokumentów przez cudzoziemca ponownie sprawę odłożono ad acta. Mając na uwadze zaistniałą sytuację należy stwierdzić zdaniem Skarżącego, że doszło do bezczynności organu, a referent sprawy wspólnie z kierownikiem Oddziału Legalizacji Pobytu - A. R. podobnie jak Dyrektor WSC [...]UW A. S. i Wicewojewoda [...] nadzorujący pracę Wydziału, nie przejawiają żadnej woli podjęcia czynności i wykonywania w sposób należyty obowiązków służbowych wynikających z art. 76 ustawy o Służbie cywilnej. Dodatkowo wyżej wymienieni nie udzielają żadnych informacji o tym kiedy sprawa zostanie rozstrzygnięta. Mając na uwadze wezwanie do przedłożenia dodatkowych dokumentów i wyznaczony na tę czynność nieodległy termin cudzoziemiec zarządzenia te odbiera jako pozorowanie pracy przez A. R. i podległych jej pracowników, albowiem po przedłożeniu dokumentacji i tak nie podejmują czynności, zwłaszcza, że postawianie w sprawie cudzoziemca nie jest skomplikowane i nie wymaga znacznych nakładów intelektualnych i pracy - ogranicza się do weryfikacji danych cudzoziemca i pracodawcy. Zdaniem Skarżącego zaniechania ze strony kierującej Oddziałem Spraw Cudzoziemców i podległych jej pracowników potwierdzając krytyczną ocenę w zakresie jakości pracy i przygotowania do obowiązków kadry kierowniczej [...]UW. Podobnie sytuacja wygląda w przypadku Andrzeja Sobonia Dyrektora Wydziału Spraw Cudzoziemców [...]UW, który przejął obowiązki po poprzedniku - G. W.. Zdaniem Skarżącego od chwili powołania na stanowisko A. S., jak pokazuje niniejsza sprawa, nie podjął żadnych działań zmierzających do załatwienia spoczywających postępowali, podobnie jak odpowiedzialna za Wydział Spraw Cudzoziemców [...]UW, I Wicewojewoda [...], albowiem od chwili wprowadzenia do Ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy przepisów art. 100 c, d można zaobserwować rozprężenie w wykonywaniu obowiązków zwłaszcza osób nadzorujących pracę Wydziału, albowiem okoliczność, że organ nie zostanie ukarany grzywną, a wnioskodawca nie otrzyma świadczenia, daje im poczucie dowolności w procedowaniu i braku odpowiedzialność za nienależyte wykonywanie obowiązków. Zdaniem Skarżącego zaniechania Wojewody powodują tym samym niestabilność sytuacji osobistej wnioskodawcy i niepewność co do jego dalszej pracy i pobytu w Polsce, co organ ignoruje. Dalej wskazano, że wszczynając postępowanie w sprawie organ wskazał jedynie, że bieg terminów do załatwienia sprawy został zawieszony. Od tego czasu organ pozostaje w bezczynności naruszając prawa wnioskodawcy wynikające chociażby z Konstytucji czy norm k.p.a. W ocenie wnioskodawcy Wojewoda celowo wprowadza cudzoziemca w błąd wskazując na treść art. 100c i art. 100d Ustawy z dnia 12 marca 2022 roku o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, wprowadzający zawieszenie biegu terminów do załatwienia spraw, zwolnienie organu z szeroko rozumianej odpowiedzialności za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania od dnia 8 kwietnia 2022 roku - to jest wskazanej nowelizacji i kolejnych nowelizacji. Istotnym w tej kwestii jest również zdaniem Skarżącego stanowisko judykatury zawarte miedzy innymi w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach II OSK 2921/24, II OSK 2737/24, II OSK 2243/24, II OSK 3010/24 że po 30 czerwca 2024 roku nie było już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance ograniczenia prawa do Sądu sprawie bezczynności bądź przewlekłości postępowania, a także wskazującymi na epizodyczny charakter przepisów ustawy specjalnej, a co za tym idzie brak możliwości notorycznego powoływania się na te przepisy w toku rozpoznawania wniosków o zezwolenie na pobyt. Tym samym należy stwierdzić, że Wojewoda dopuścił się bezczynności albowiem cudzoziemiec przedłożył wszelkie wymagane dokumenty w sprawie, a mimo to nie wydano decyzji. Należy zwrócić uwagę zdaniem Skarżącego, że w kierujący WSC [...]UW oraz Wicewojewoda [...], a także A. R., lekceważąc swoje obowiązki, nie zapoznają się ze wskazanym powyżej orzecznictwem orzecznictwem dotyczącym bezczynności organu, bądź też celowo nie są nim informowani przez kierującą Oddziałem Nadzoru Prawnego [...]UW, M. D.. Nie przekazywanie takich informacji do WSC [...]UW przez M. D. świadczyć może o naruszaniu przez nią przepisów o Służbie Cywilnej jak i obowiązków wynikających z posiadanego przez nią tytułu zawodowego. Tym samym Wojewoda dokonuje nieuprawnionej i niedopuszczalnej wykładni zakresu obwiązywania art. 100c i art. 100d ustawy z dnia 12 marca 2022 roku, a także wykładni rozszerzającej przepisów, ażeby nadal dopuszczać się bezczynności i przewlekłości postępowania w tej jak i w innych sprawach przy jednoczesnym braku odpowiedzialności po jego stronie. Organ po 30 czerwca 2024 roku nigdy nie wykazał żadnych podstaw prawnych do zastosowania art. 100 c ust 3 pkt 2 wskazywanej ustawy oraz wykładni organów uprawnionych, zwłaszcza w sytuacji obowiązywania w prawie administracyjnym zasady in dubio pro libertate. Przeciwstawiając się tej zasadzie Wojewoda dąży do ograniczenia swojej odpowiedzialności za nienależyte wykonywanie obowiązków przez podległych jemu pracowników a w tym Dyrektora Wydziału Spraw Cudzoziemców [...]UW A. S. przy ograniczeniu prawa strony do kontroli jednocześnie naruszając przepisy prawa. Stanowisko Wojewody stanowi również naruszenie art. 45 Konstytucji jak i art. 77 ust 2 Ustawy Zasadniczej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że wniesienie skargi do sądu zostało poprzedzone wniesieniem ponaglenia na bezczynność postępowania w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w dniu 10 stycznia 2026 r. Ponaglenie zostało pozostawione bez rozpoznania, gdyż skarżący wniósł a je przed upływem terminu do załatwienia sprawy. W ocenie organu podlega ona w całości oddaleniu. Żądania skarżącego nie zasługują bowiem na uwzględnienie ze względu na obowiązujący stan prawny. Żądanie zobowiązania organu do wydania decyzji jest bezprzedmiotowe, gdyż Wojewoda w dniu 16 marca 2026 r. udzielił cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewoda wskazał na treść przepisów art. 100 c i 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy i orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie, podkreślając obowiązujący charakter wskazanych regulacji. Organ odniósł się również szeroko do skutków konfliktu na Ukrainie i podkreślił, że od wielu lat odnotowywany jest stały wzrost liczby składanych do Wojewody wniosków w sprawach legalizacji pobytu cudzoziemców w Polsce. I tak w 2024 r. do Wojewody wpłynęło ponad 71 tysięcy wniosków, dotyczących legalizacji pobytu cudzoziemców, z czego prawie 44 tysiące zostały złożone przez obywateli Ukrainy. W 2025 r. do dnia sporządzenia niniejszej odpowiedzi na skargę do Wojewody zostało złożonych już ponad 100 tysięcy wniosków o legalizację pobytu, w tym ponad 47 tysiące dotyczących obywateli Ukrainy. Wojewoda argumentował, że w uzasadnieniu do zmiany ustawy ustawodawca argumentuje zmiany, powołując się nie tylko na fakt napływu obywateli Ukrainy do Polski, ale również na to, iż od 2014 roku w Polsce można zauważyć wyraźne zwiększenie liczby cudzoziemców przyjeżdżających do kraju. Zjawisko to wynika zarówno z rosnącego zapotrzebowania rynku pracy na pracowników z zagranicy, jak i z wydarzeń polityczno-militarnych mających miejsce w Ukrainie - począwszy od aneksji Krymu przez Rosję, aż po późniejszą, pełnoskalową inwazję rosyjską. Dodatkowo od 2020 roku widoczny jest intensywny wzrost liczby wniosków składanych przez obywateli państw trzecich, którzy starają się o legalizację swojego pobytu w Polsce. W rezultacie Polska, będąca krajem emigracyjnym przeszła istotną transformację i stała się państwem o mieszanym charakterze migracyjnym - zarówno emigracyjnym, jak i imigracyjnym. Obecnie obserwuje się systematyczny przyrost liczby osób przyjeżdżających z zagranicy i osiedlających się w naszym kraju. Szacunkowe dane statystyczne wskazują, że w Polsce przebywa obecnie od około 2,3 do 2,5 miliona cudzoziemców, których pobyt można uznać za długoterminowy, czyli trwający dłużej niż 12 miesięcy. Zdaniem Wojewody ustanowienie podstawy prawnej dla "spoczywania" terminów dla rozpatrzenia spraw administracyjnych cudzoziemców przez wojewodów uzasadnione było od początku kolejnymi wzrostami liczby wniosków o udzielenie zezwoleń pobytowych, stanowiącymi skutki pośrednie agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę w dniu 24 lutego 2022 r. oraz masowego napływu cudzoziemców, głównie obywateli Ukrainy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jako przykład takiego skutku należy wskazać choćby to, że wraz z rozpoczęciem działań wojennych utracona została prawie w całości możliwość wydawania wiz przez polskie urzędy konsularne znajdujące się na terytorium Ukrainy, a które to wizy stanowiły częstokroć podstawy legalnego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obywateli Ukrainy, niedecydujących się na składanie wniosków do wojewodów o udzielenie zezwoleń pobytowych. Z chwilą utraty tej możliwości zwiększyła się grupa przebywających już na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (przed dniem 24 lutego 2022 r.) obywateli Ukrainy zainteresowanych ubieganiem się o udzielenie zezwoleń pobytowych, w szczególności zezwoleń na pobyt czasowy. Z dniem 1 kwietnia 2023 r. wprowadzono w art. 42 ust. 13 i n. ustawy specjalnej możliwość ubiegania się przez obywateli Ukrainy, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy specjalnej, a zatem korzystających w Rzeczypospolitej Polskiej z ochrony czasowej, o określone rodzaje zezwolenia na pobyt czasowy. Wojewoda wskazał, że w kontekście specjalnych rozwiązań dotyczących zawieszenia biegu terminów, wynikających z ustawy "pomocowej" należy podkreślić, że skutki konfliktu nakładają się na trudną sytuację w obszarze obsługi wszystkich cudzoziemców. Stan ten nie jest charakterystyczny jedynie dla Wydziału Spraw Cudzoziemców [...] Urzędu Wojewódzkiego, a dla wszystkich urzędów wojewódzkich i ma charakter systemowy. W sprawie zdaniem Wojewody nie doszło do bezczynności w postępowaniu, co w konsekwencji czyni bezprzedmiotową ocenę, czy opóźnienie miało charakter rażący, z ostrożności jednak Wojewoda w dalszej kolejności wyjaśnił rozumienie tego pojęcia. Dalej wskazano, że Skarżący zarzuca, iż od wprowadzenia do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy przepisów art. 100c oraz art. 100d można zaobserwować rozprężenie w wykonywaniu obowiązków zwłaszcza osób nadzorujących pracę Wydziału. Powyższe stwierdzenie nie jest zgodne z prawdą według organu, gdyż mimo zawieszenia biegu terminów Wojewoda podejmuje szereg działań służących usprawnieniu procesów obsługi spraw cudzoziemców. Na przykład od stycznia 2026 r. Wojewoda wydał już ponad 2.500 rozstrzygnięć w sprawach zezwoleń na pobyt czasowy. Stale jest to jednak ogromne wyzwanie, mając na uwadze okoliczności obiektywne, w tym te opisane powyżej związane z długotrwałymi negatywnymi skutkami sytuacji kryzysowych. Odnosząc się do żądania przyznania od Wojewody sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Wojewoda podniósł, że zgodnie z art. 100d ust. 3 pkt 2 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy organowi prowadzącemu postępowanie nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Ponadto w przedmiotowej sprawie skarżący nie wykazał i nie uzasadnił, czy doznał jakiegoś uszczerbku (krzywdy, straty) w związku z działaniem organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej jako: "p.p.s.a.") kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Środki dyscyplinujące, które pozostają w dyspozycji Sądu w razie uwzględnienia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, określa w pierwszej kolejności art. 149 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy ta bezczynność była zawiniona przez organ, czy też nie. Jednocześnie, w myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Wojewoda dopuścił się bezczynności w postępowaniu w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy dla cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wszczętym na wniosek skarżącego. W pierwszej kolejności oceniając dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę – w tym także skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania – można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Na mocy art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego środkiem zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. w przypadku przewlekłości jest instytucja ponaglenia. W kontrolowanej sprawie skarga została poprzedzona ponagleniem z dnia 15 stycznia 2026 r. (wpływ do organu w dniu 16 stycznia 2026 r.), wobec czego spełniony został warunek formalny wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a. Przechodząc do merytorycznych zagadnień związanych z rozpoznaniem skargi należy zauważyć, że w niniejszym postępowaniu kluczowym zadaniem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność Wojewody w załatwieniu sprawy rzeczywiście istniała w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania - a jeśli tak, to jaki miała ona charakter. W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie regulacja ingerująca w bieg terminów załatwiania spraw dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium RP, wprowadzona ustawą z 08 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 830), mocą której w art. 1 pkt 44 dodano do ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa przepis art. 100c w brzmieniu: "1. W okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej - w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. 2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. 3. W okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. 4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki." Następnie cytowana treść art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy została "prolongowana" na kolejny okres w dodanym w dniu 28 stycznia 2023 r., z mocą wsteczną od 01 stycznia 2023 r., przepisem art. 100d (zob. art. 1 pkt 32 ustawy z 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2023 r. poz. 185). Kolejne nowelizacje wskazanego wyżej art. 100d przedłużały okres zawieszenia biegu terminów. Obecnie termin obowiązywania omawianych przepisów został przedłużony do 04 marca 2027 r. (zob. art. 17 pkt 50 ustawy z dnia 23 stycznia 2026 r. o wygaszeniu rozwiązań wynikających z ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2026 r., poz. 203). Aktualnie, m.in. w wyrokach z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24, II OSK 2498/24, II OSK 2737/24 i 2926/24, w wyroku z 28 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2945/24, w wyroku z 12 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 3096/24, a także w wyrokach z 26 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 2234/24 i II OSK 2243/24, Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował stanowisko, dokonując rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw. Zdaniem NSA, należało odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2024 r. poz. 854; dalej: "ustawa zmieniająca") - w zakresie, w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy - jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Z jednej strony NSA podkreślał, że w utrwalonym i jednolitym orzecznictwie NSA przyjmuje się, że przedstawiona powyżej wykładnia art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy nie narusza zasady proporcjonalności i efektywności ze względu na jedynie epizodyczny (czasowy) charakter tych regulacji, których wprowadzenie do ustawy spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez Rosję działań zbrojnych na terytorium Ukrainy, a zatem sytuacją nadzwyczajną. Sąd argumentował, że czasowe ograniczenie prawa do sądu (i to tylko w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach zezwoleń na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - zob. art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4) trafnie uznawane jest za uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą w dniu 24 lutego 2022 r. Zarazem z drugiej wskazywał na to, że jednak każdorazowo należy dokonywać wykładni powyższych przepisów właśnie przez pryzmat tych wyjątkowych okoliczności, o ile miały one miejsce w dacie rozstrzygnięcia przez sąd pierwszej instancji. NSA zastrzegał bowiem, że konieczne jest, aby sformułowane wyżej oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości. Sygnalizowano zatem wprost, że ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą bowiem być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy trwają te okoliczności. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zob. np. wyrok TK z 22 września 2005 r., sygn. akt Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93). Konkluzja ta koresponduje również z ogólną zasadą prawa cessante ratione legis, cessat lex ipsa (gdy ustaje przyczyna, dla której wydano ustawę, traci moc sama ustawa). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego miała miejsce istotna zmiana okoliczności, gdyż ponad dwuletni okres - od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. - należało uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Problem bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowań w określonej kategorii spraw mający swoje źródło w liczbie tych spraw powinien być rozwiązywany przez dostosowanie organizacyjne i kadrowe organów do bieżących potrzeb. Rozwiązanie tej kwestii nie powinno natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu obowiązywania regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne (art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy). Tym bardziej, że chodzi w tym przypadku o regulację szczególną, która w swoim założeniu miała mieć jedynie epizodyczny charakter. Wielokrotne przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych może bowiem prowadzić do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie tylko "szczególne" - dopuszczalne ze względu na wyjątkowe okoliczności, lecz stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu. Takie rozwiązanie należy zaś ocenić krytycznie nie tylko przez pryzmat art. 45 ust. 1 Konstytucji, lecz również z punktu widzenia konstytucyjnej zasady pewności prawa wywodzonej z art. 2 Konstytucji. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nadzwyczajne okoliczności, o których mowa powyżej, nie mogły stanowić podstawy do kolejnego - czwartego z rzędu - przedłużenia obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy po dniu 30 czerwca 2024 r. W związku z tym w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw odmówił zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej, w zakresie, w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wystąpiła sytuacja oczywistej sprzeczności przepisu ustawy z przepisem rangi konstytucyjnej w odniesieniu do art. 100d ust. 1-4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą w zestawieniu z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1-4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, w świetle którego cudzoziemiec nie może skorzystać z prawa domagania się (realnej) ochrony sądowej w sytuacji istniejącej opieszałości-bezczynności bądź przewlekłego działania organu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą prawa do sądu. Trzeba mieć zatem na uwadze, że Naczelny Sądy Administracyjny stwierdził, iż niezgodność art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy z konstytucyjną zasadą prawa do sądu zaktualizowała się po dniu 30 czerwca 2024 r. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela zaprezentowany pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, bowiem pozwala on na urzeczywistnienie zasad konstytucyjnych w ramach wymiaru sprawiedliwości, w tym prawa do sądu. Sąd podziela przy tym stanowisko, że przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy znajdowały zastosowanie nie tylko do wymienionych w nim spraw toczących się z udziałem obywateli Ukrainy, którzy opuścili Ukrainę w związku z konfliktem zbrojnym, ale i do spraw z udziałem pozostałych cudzoziemców, bez względu na ich obywatelstwo oraz na datę przybycia na terytorium Polski. Stanowisko to jest już ugruntowane w orzecznictwie NSA (zob. np. wyroki z: 05.06.2023 r., sygn. akt II OSK 2059/22; 04.07.2023 r., sygn. akt II OSK 2421/22; 25.07.2024 r., sygn. akt II OSK 206/24; 10.08.2023 r., sygn. akt II OSK 2521/22; 11.10.2024 r., sygn. akt II OSK 1074/24; 23.10.2024 r., sygn. akt II OSK 1301/24; 10.01.2025 r., sygn. akt II OSK 1341/24; 29.01.2025 r., sygn. akt II OSK 1890/24; 20.02.2025 r. sygn. akt II OSK 2146/24 i II OSK 2212/24, 27.02.2025 r. sygn. akt II OSK 2515/24; 04.03.2025 r., sygn. akt II OSK 2344/24; 12.03.2025 r., sygn. akt II OSK 2299/24; 13.03.2025 r., sygn. akt II OSK 1710/24; 02.04.2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24). W tym kontekście należy przypomnieć, że w analizowanych przepisach art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy mówi się o "cudzoziemcu", bez wskazania jego narodowości lub przynależności państwowej, a nie np. "obywatelu Ukrainy". Skoro ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tej ustawy – definicji legalnej pojęcia "cudzoziemiec", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. W świetle powyższych uwag kluczowe znaczenie dla oceny, czy Wojewoda dopuścił się zarzucanej mu bezczynności w prowadzeniu postępowania ma ustalenie, w jakim terminie powinien wydać wnioskowane zezwolenie oraz czy termin ten został przez niego dochowany. Przyjąć przy tym należy, że pojęcie bezczynność odnosi się do obiektywnie sprawdzalnego stanu rzeczy, związanego tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo terminu wyznaczonego przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Zatem bezczynność jest związana z naruszeniem terminów załatwienia sprawy. Należy przy tym zwrócić uwagę, że stany faktyczne poddawane ocenie sądowej mogą kwalifikować się zarówno do bezczynności, jak i przewlekłości postępowania, bowiem niewydanie decyzji w terminie wynikającym z przepisów prawa jest zwykle następstwem przewlekłości, a więc stanu, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 112a ustawy o cudzoziemcach decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni (ust. 1). Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie (ust. 2). W rozpoznawanej sprawie w dniu 25 kwietnia 2025 r. pełnomocnik skarżącego złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Następnie w dniu 22 sierpnia 2025 r. pobrano odciski palców skarżącego oraz wydano postanowienie o wszczęciu postępowania administracyjnego. Organ przez cały okres postępowania, do czasu wniesienia ponaglenia z dnia 16 stycznia 2026 r., nie powiadomił wnioskodawcy o jakichkolwiek nieprawidłowościach we wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy, ani nie wezwał cudzoziemca do złożenia wyjaśnień, czy też uzupełnienia jakichkolwiek braków. Dopiero pismem z dnia 27 stycznia 2026 r. organ wezwał Skarżącego do uzupełnienia wniosku. Organ udzielił cudzoziemcowi zezwolenie na pobyt czasowy i pracę dopiero decyzją z dnia 16 marca 2026 r., czyli wielokrotnie przekraczając termin wynikający z art. 112a ustawy o cudzoziemcach. Nie zmienia tej oceny wspomniane wezwanie z dnia 27 stycznia 2026 r., w którym jako przewidywany czas załatwienia sprawy wskazano 27 marca 2026 r., albowiem to wezwanie nie zostało wystosowane w terminie do załatwienia sprawy. Co istotne decyzja została wydana w ten sam dzień, w którym wniesiono do Sądu skargę na bezczynność. Z analizy akt administracyjnych wynika, że wydanie decyzji nastąpiło już po otrzymaniu skargi przez organ, albowiem w dacie podpisu pod zezwoleniem na pobyt czasowy i pracę widnieje data 16 marca 2026 r., jednakże godzina 18:22. Skarga natomiast musiała do organu wpłynąć w godzinach urzędowania, a więc w godzinach wcześniejszych, co wynika z prezentaty Kancelarii Głównej [...] Urzędu Wojewódzkiego. Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. uznał, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, o czym orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku. Jednocześnie w punkcie 1 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 25 kwietnia 2025 r. z uwagi na fakt wydania przez Wojewodę decyzji w sprawie w dniu 16 marca 2026 r. Sąd uznał zarazem, że stwierdzony stan bezczynności nie miał miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł w punkcie 3 sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Za rażące naruszenie prawa zostanie bowiem uznane naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 197/19, CBOSA). Oceniając kwestię rażącego naruszenia prawa Sąd miał przede wszystkim na względzie, że przed wydaniem wyroku organ załatwił sprawę, wydając wnioskowaną decyzję. Poza tym okoliczności podnoszone przez Wojewodę – dotyczące zwłaszcza dużej, a w ostatnim czasie (tj. od marca 2022 r.) dodatkowo istotnie zwiększonej liczby wpływających wniosków cudzoziemców (zwłaszcza z Ukrainy) – nie mogły wprawdzie usprawiedliwiać zaistniałej bezczynności organu, gdyż są to okoliczności leżące po stronie administracji publicznej, jednakże można (a w tym przypadku należy) brać je pod uwagę przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność naruszała prawo w stopniu rażącym – co też Sąd w niniejszej sprawie uczynił. Poza tym Sąd uwzględnił również fakt, że organ, opierając się na literalnym brzmieniu art. 100d ust. 1 u.p.o.u., mógł pozostawać w przekonaniu – wprawdzie, w ocenie Sądu w niniejszym składzie, błędnym, ale jednak znajdującym także pewne oparcie we wcześniej niejednolitym orzecznictwie sądowym – że termin załatwienia przedmiotowej sprawy w ogóle nie rozpoczął biegu. Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przywołany przepis ma charakter uznaniowy. Sąd w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że nieuznanie, iż organ administracji publicznej dopuścił się bezczynności o charakterze rażącym, nie uzasadnia zastosowania tak drastycznych środków dyscyplinujących. Suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a jest – podobnie jak grzywna – środkiem dyscyplinująco-represyjnym o charakterze dodatkowym, który powinien być stosowany z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić go należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, co stanowi zaprzeczenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a jednocześnie nadal pozostaje obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 127/20; CBOSA). Skoro przepis art. 149 § 2 P.p.s.a. ma charakter uznaniowy, Sąd na gruncie okoliczności niniejszej sprawy stwierdził brak podstaw do jego zastosowania i wymierzenia organowi grzywny lub przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę w pozostałym zakresie, o czym orzekł w punkcie 4 sentencji wyroku O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 5 sentencji na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015 poz. 1800, z późn. zm.) zasądzając kwotę: 480 zł – tytułem wynagrodzenia pełnomocnika będącego adwokatem (zgodnie z ww. rozporządzeniem), 100 zł tytułem zwrotu wpisu. Na mocy art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w składzie trzech sędziów.