III SAB/Po 15/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Koś po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2008 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. w przedmiocie dofinansowania postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu uiszczony wpis w kwocie [...] zł ([...] złotych). /-/B. Koś M. S., działający przez pełnomocnika, złożył do tutejszego Sądu skargę na bezczynność Agencji Rozwoju Regionalnego S. A., wnosząc o zobowiązanie tego organu do wydania w terminie 30 dni rozstrzygnięcia w sprawie. Skarżący wskazał, że złożył w Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. wniosek o dofinansowanie w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego – Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw. Pismem z dnia [...] ARR wezwała skarżącego do uzupełnienia wniosku, a pismem z dnia [...] poinformowała, że wniosek nie został zakwalifikowany do dalszej oceny techniczno – ekonomicznej i merytorycznej z powodu niezałączenia w uzupełnieniu wniosku kopii deklaracji podatkowej. Na skutek odwołania skarżącego, Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości w piśmie z dnia [...] podtrzymała stanowisko ARR. Zdaniem skarżącego w sprawie zaistniała sytuacja analogiczna do uregulowania zawartego w art. 64 § 2 kpa, z którego wynika, że jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, skarżący podniósł, iż w każdym wypadku zawiadomienia osoby o pozostawieniu podania bez rozpoznania, służy jej – gdy zarzuca organowi naruszenie prawa polegające na bezczynności – skarga do sądu administracyjnego. Stąd skarżący wywiódł swoje uprawnienie do wniesienia skargi na bezczynność ARR w załatwieniu jego sprawy, wskazując na brak rozstrzygnięcia sprawy w ustawowym terminie przewidzianym w art. 35 kpa. Jednocześnie podniósł, że źródła określające obowiązki załączenia odpowiednich dokumentów do wniosku nie są źródłami powszechnie obowiązującego prawa i nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniosła, iż skarżący nie wskazał podstawy prawnej, z której wynikałoby uprawnienie do złożenia skargi, zaś sprawa będąca przedmiotem skargi nie jest sprawą sądowoadministracyjną, gdyż ARR S.A. nie jest organem administracji publicznej oraz nie wykonuje działalności z zakresu administracji publicznej, a jej działalność nie podlega kontroli sądów administracyjnych. ARR S.A. jest spółką kapitałową utworzoną wyłącznie w oparciu o przepisy prawa handlowego, zaś jej umocowanie do wykonywania funkcji Regionalnej Instytucji Finansującej (RIF) wynika z umowy cywilnoprawnej z dnia [...] zawartej z Polską Agencją Rozwoju Przedsiębiorczości (PARP) z siedzibą w Warszawie. ARR podniosła przy tym, iż dokonała oceny złożonego przez skarżącego wniosku o dofinansowanie zgodnie z obowiązującą procedurą i w terminach w niej przewidzianych. Pismem z dnia [...] ARR S.A. poinformowała skarżącego, że złożony wniosek nie przeszedł pozytywnie oceny formalnej i że od powyższej oceny przysługuje w terminie 14 dni prawo odwołania do PARP. Skarżący pismem z dnia [...] złożył odwołanie od dokonanej oceny formalnej do PARP i wyniku rozparzenia tego odwołania PARP pismem z dnia [...] uznała odwołanie za bezzasadne. Tym samym wniosek skarżącego został ostatecznie odrzucony, a postępowanie w sprawie zakończone. Natomiast skarżący po blisko 2 latach od zakończenia postępowania w sprawie złożył Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. pismo z dnia [...], w którym ponownie podejmuje problematykę rzekomych nieprawidłowości dotyczących procedury oceny złożonego wniosku o dofinansowanie. ARR udzieliła na powyższe pismo odpowiedzi w piśmie z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Postępowanie dotyczące załatwiania wniosków o dofinansowanie ze środków objętych ustawą z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.) oraz charakteru czynności i aktów podejmowanych i wydawanych w tych sprawach, było przedmiotem kontrowersji w orzecznictwie sądów administracyjnych. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 22 lutego 2007 r. (II GPS 3/06, ONSAiWSA 2007/3/59), stwierdził, że odrzucenie wniosku, o którym mowa w art. 26 ust. 1 ustawy o NPR, następuje w formie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 tej ustawy. NSA przyjął, że postępowanie w sprawach dotyczących dofinansowania z publicznych środków wspólnotowych projektów zgłaszanych w ramach sektorowych programów operacyjnych miało dwa wyraźnie wyodrębnione etapy: pierwszy - kończący się wydaniem na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o NPR rozstrzygnięcia pozytywnego lub negatywnego, mającego charakter decyzji administracyjnej oraz w razie pozytywnej decyzji o przyznaniu dofinansowania - drugi etap, w którym następuje na podstawie art. 26 ust. 5 tej ustawy zawarcie umowy określającej warunki dofinansowania projektu. Należy przy tym zaznaczyć, że ustawa o NPR utraciła moc z dniem 31 grudnia 2006 r., jednakże w niniejszej sprawie, należało się odwołać do jej przepisów, biorąc pod uwagę, że istotna w sprawie ocena warunków formalnych wniosku skarżącego o dofinansowanie była dokonywana pod rządami tej ustawy. Powyższą wykładnię art. 26 ust. 2 ustawy o NPR zawartą w uchwale NSA, należy zatem uwzględnić przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 4 ust. 1 pkt 1, ust. 1a pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 10, art. 6b ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 8 i 9, art. 6d ust. 1 ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 275) oraz przepisów §§ 12, 13 i 14 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 27 sierpnia 2004 r. w sprawie udzielania przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości pomocy finansowej w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego – Wzrost konkurencyjności przedsiębiorstw (Dz. U. Nr 195, poz. 2010 ze zm.), wydanego na podstawie art. 6b ust. 10 ustawy o otworzeniu PARP. W konsekwencji należy przyjąć, że pierwszy etap postępowania w sprawie dofinansowania, czyli postępowanie poprzedzające wydanie decyzji na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o NPR, w tym postępowanie kwalifikacyjne przewidziane w §§ 13 i 14 powołanego rozporządzenia, ma charakter postępowania administracyjnego. W sprawach tych co do zasady dopuszczalna jest więc droga sądowoadministracyjna (por. postanowienie NSA z dnia 13.11.2007 r., II GSK 206/07, niepubl.). Stosownie jednak do art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a, skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność strona zobowiązana jest do złożenia zażalenia do organu administracji publicznej wyższego stopnia (art. 37 § 1 kpa), a dopiero po wyczerpaniu tego środka, stronie przysługuje skarga na bezczynność organu do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Ten tryb w niniejszej sprawie nie został zachowany. Z okoliczności sprawy wynika bowiem, że skarżący nie składał zażalenia na bezczynność Agencji Rozwoju Regionalnego S.A., co oznacza niewyczerpanie środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. i uzasadnia odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że w okolicznościach tej sprawy działania organu zgodne były co do zasady z przewidzianym w §§ 13 i 14 powołanego rozporządzenia trybem przyjmowania i oceną wniosków. Pismo Agencji Rozwoju Regionalnego z dnia [...] należy zakwalifikować jako decyzję organu I instancji, a pismo Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości wystosowane do skarżącego po rozpoznaniu jego odwołania – jako decyzję organu II instancji (por. postanowienie NSA z dnia 13.11.2007 r., II GSK 206/07, niepubl.). Decyzja z dnia [...] jako decyzja ostateczna podlegała zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego (art. 16 kpa). Wobec powyższego złożona skarga podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w pkt 1 sentencji postanowienia. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono w pkt 2 sentencji postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 a) p.p.s.a. /-/B. Koś