III SAB/Po 17/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak ( spr.) Sędziowie WSA Katarzyna Wolna – Kubicka As. sąd Szymon Widłak Protokolant: ref. staż. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi M. W. na bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie dofinansowania realizacji projektu I. zobowiązuje Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] do wydania w terminie jednego miesiąca od daty prawomocności wyroku aktu administracyjnego załatwiającego wniosek skarżącego M. W. z dnia 26 stycznia 2006 r. o ponowne rozpatrzenie wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w zakresie działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" II. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz skarżącego M. W. kwotę 100,- (sto 00/100) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych /-/ Sz. Widłak /-/ M. Ławniczak /-/ K. Wolna-Kubicka WSA/wyr.1 – sentencja wyroku W dniu 4 lutego 2005 roku M. W. złożył w [...] Oddziale Regionalnym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o dofinansowanie realizacji projektu w zakresie działania "ułatwianie startu młodym rolnikom" w ramach Sektorowego programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006". Pismem z dnia 23 sierpnia 2005 roku [...] Oddział Regionalnym ARiMR przedmiotowy wniosek beneficjenta pozostawił "bez rozpatrzenia". W przedmiotowym piśmie wskazano, iż beneficjent nie uzupełnił brakujących dokumentów, a nadto iż nie spełniał kryteriów dostępu do działania 1.2 "Ułatwianie startu młodym rolnikom" w zakresie minimalnych standardów w zakresie ochrony środowiska w gospodarstwie rolnym. W dniu 8 września 2005 roku M. W. złożył do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odwołanie, podnosząc kwestie natury merytorycznej związane z zaliczeniem okresu w którym nie mógł z uwagi na czas pobierania nauki prowadzić gospodarstwa rolnego. W dniu 20 października 2005 roku Zastępca Prezesa ARiMR, po rozpoznaniu odwołania M. W. poinformował odwołującego się o jego negatywnym rozpatrzeniu. W piśmie tym wskazano, iż minął już okres 5 lat na dostosowanie gospodarstwa młodego rolnika do wymagań w zakresie minimalnych standardów, żywotności oraz uzupełnienie wykształcenia od daty przejęcia gospodarstwa. Ponownie też organ zajął stanowisko, iż gospodarstwo M. W. nie spełniało minimalnych standardów w zakresie ochrony środowiska. W dniu 30 stycznia 2006 roku do Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] wpłynął wniosek M. W. z dnia 26 stycznia 2006 roku o ponowne rozpatrzenie jego wniosku z dnia 4 lutego 2005 roku o dofinansowanie realizacji projektu w zakresie działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom". W przedmiotowym piśmie podniósł on kwestie wyłączenia z okresu prowadzenia gospodarstwa czasu od nabycia gospodarstwa w drodze spadkobrania do czasu ukończenia nauki oraz kwestie związane ze spełnieniem minimalnych standardów z zakresu ochrony środowiska. W odpowiedzi na powyższe – pismem z dnia 2 czerwca 2006 roku Kierownik Biura Obsługi Wniosków WOR ARiMR poinformował M. W., iż postępowanie dotyczące rozpatrzenia jego wniosku z dnia 4 lutego 2005 roku zostało wyczerpane. Nadto w piśmie tym ustosunkowano się do kwestii podniesionych przez niego we wniosku z dnia 26 stycznia 2006 roku o ponowne rozpatrzenie. Uznając, że powyższe pismo WOR ARiMR jest w istocie decyzją organu o odmowie przyznania dofinansowania M. W. złożył od niego odwołanie, przedkładając argumenty natury merytorycznej związane z kryteriami przyznania świadczeń w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i Modernizacja Sektora Żywnościowego oraz Rozwój Obszarów Wiejskich 2004-2006". W odpowiedzi na powyższe Kierownik Biura Obsługi Wniosków WOR ARiMR pismem z dnia 4 lipca 2006 roku poinformował odwołującego się, iż odwołanie to pozostawia bez rozpatrzenia. W dniu 4 października M. W. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność organu, a konkretnie na nie nadanie biegu jego odwołaniu z dnia 27 czerwca 2006 roku. Skarżący podkreślił, iż jego odwołanie nie zostało przekazane organowi wyższej instancji, jak również nie rozpoznano jego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Bezczynności organu upatrywał w okoliczności, iż uniemożliwiono mu poprzez zaniechanie organu polegające na nie wydaniu decyzji zaskarżenia sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W odpowiedzi na skargę organ podniósł dwie kwestie. Mianowicie uznał, iż Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest państwową osobą prawną, która posiada osobowość prawną, ale nie posiada statusu organu administracji publicznej. Tym samym może wydawać decyzje wyłącznie w zakresie określonym przepisami. Zdaniem organu zasadnie pismo z dnia 23 sierpnia 2005 roku o pozostawieniu wniosku M. W. bez rozpatrzenia nie miało formy decyzji administracyjnej i nie powinno być za takie uznane, ani też za inny akt administracyjny. Zdaniem organu było ono zawiadomieniem beneficjenta o niespełnieniu określonych w przepisach prawnych wymogów, z przyczyn leżących po stronie beneficjenta i tylko w takiej formie winno być załatwione. Nadto w odpowiedzi na skargę wskazano, iż tok postępowania w sprawie wniosku z dnia 4 lutego 2005 roku został wyczerpany pismem z dnia 20 października 2005 roku, od którego skarżący nie wniósł żadnego środka zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z treścią art. 134 par 1 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku- o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zmianami) - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma wbrew twierdzeniom ARiMR okoliczność, iż organ ten jest organem administracji publicznej a nadto zgodnie z treścią art. 26 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku 06 o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U z 2004 roku, Nr 116, poz. 1206) - sprawuje funkcje władcze w zakresie przyznawania dofinansowania objętego tym planem. Ustawa o Narodowym Planie Rozwoju jest regulacją, na podstawie której zbudowany jest system rozdziału wspólnotowych środków pomocowych pochodzących z funduszy strukturalnych. Przepisami regulującymi procedurę uzyskania pomocy finansowej ze źródeł wspólnotowych są artykuły 26 i 27. Natomiast podstawowymi aktami wykonawczymi do tejże ustawy są Rozporządzenia, których załącznikami są poszczególne programy operacyjne i uzupełnienia programów operacyjnych. Przykładowo Sektorowy Program Operacyjny "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich" (stanowi on załącznik do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 3.09.2004 roku "w sprawie przyjęcia Sektorowego Programu Operacyjnego...." –Dz. U z 2004 roku nr 197, poz. 2032 ze zmianami) określa zadania instytucji wdrażających w tym programie operacyjnym. Sposób realizacji tych zadań w odniesieniu do konkretnych działań został sprecyzowany w uzupełnieniu SPO ROL oraz w innych aktach wykonawczych do ustawy o Narodowym Planie Rozwoju. W świetle tych przepisów nie może budzić wątpliwości upoważnienie ARiMR do działania jako instytucja wdrażająca w ramach programu "Ułatwianie startu młodym rolnikom" i jednocześnie do wydawania decyzji w ramach tych działań. W tym miejscu przytoczyć należy tezy uzasadnienia wyroku NSA w Warszawie z dnia 08.06.2006 – (IIGSK63/06, Lex nr 188514), iż uregulowania ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o Narodowym Planie Rozwoju wskazują na istnienie wyraźnie wyodrębnionych dwóch etapów postępowania w sprawach dotyczących dofinansowania z publicznych środków wspólnotowych projektów zgłaszanych w ramach sektorowych programów operacyjnych. Pierwszy etap jest etapem postępowania wszczynanego na skutek wniosku podmiotu ubiegającego się o dofinansowanie z publicznych środków wspólnotowych projektu w ramach m. innymi sektorowego programu operacyjnego. W tym etapie następuje rozpoznanie wniosku przez instytucję zarządzającą lub instytucję wdrażającą, stosownie do przyjętego systemu realizacji, które kończy się przyznaniem albo odmową przyznania dofinansowania (art. 26 ust.2 ustawy). Po pozytywnym dla strony zakończeniu pierwszego etapu tj. po przyznaniu dofinansowania dochodzi do etapu drugiego, którym jest zawarcie umowy, określającej warunki dofinansowania projektu (art. 26 ust. 5 ustawy). Rozstrzygnięcia podejmowane w pierwszym etapie mają charakter rozstrzygnięć władczych i jednostronnych. Ich treścią jest albo stworzenie przesłanki do zawarcia albo odmowa zawarcia umowy. Użyte przez ustawodawcę określenie "przyznaje" dofinansowanie należy interpretować jak stworzenie podstawy prawnej do wydania przez ARiMR decyzji administracyjnej. W świetle powyższego uznać należy, iż wbrew twierdzeniom organu, iż pismem z dnia 20 października 2005 roku postępowanie zostało wyczerpane, sprawa z wniosku M. W. prowadzona przez oddział Regionalny ARiMR nadal pozostała nierozstrzygnięta, bowiem organ pozbawił go możliwości ochrony praw na drodze postępowania administracyjnego i wyłączyło możliwość kontroli administracji w tym zakresie, a jednocześnie odniósł się do niego także merytorycznie. Pozostawienie go bez rozpoznania spowodowało jego bezskuteczność, co oznaczało, iż nie było ono zdolne do wywołania skutków prawnych w postaci zakończenia sprawy w formie decyzji. W tym miejscu, opierając się na treści art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wypada zwrócić uwagę, iż w przedmiotowej sprawie Sąd rozstrzyga skargę na bezczynność organu w postępowaniu administracyjnym. Skoro pierwotny wniosek skarżącego z dnia 4 lutego 2005 roku nie został rozstrzygnięty w sposób władczy i jednostronny uznać należy, iż zainicjowane przez skarżącego w dniu 26 stycznia 2006 roku wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy postępowanie jest także postępowaniem w ramach postępowania o dofinansowanie z publicznych środków wspólnotowych projektu "Ułatwianie startu młodym rolnikom", w którym organ nadal zobowiązany był do rozstrzygnięcia merytorycznego tym zakresie. Ponieważ ponownie pozostawił wniosek skarżącego "bez rozpatrzenia" - tym samym nie rozpoznał sprawy w terminie. Zasadnie więc skarżący złożył pismo zatytułowane odwołanie, ale które jak wynika z jego treści jest w istocie zażaleniem na bezczynność organu polegającą na nie wydaniu decyzji w terminie, zwłaszcza iż także to pismo zawierało argumenty merytoryczne. M. W. kierując pismo z dnia 27 czerwca 2006 roku do organu wyższej instancji wskazał, iż organ zobowiązany był do wydania decyzji, czego nie uczynił i uniemożliwił mu po raz kolejny możliwość zaskarżenia stanowiska organu. Kwestie merytoryczne podniesione w pismach organu mogły być tylko przedmiotem oceny i rozstrzygnięcia w pozytywnej lub negatywnej decyzji. Z braku wydania decyzji stronie służyła skarga do Sądu. Jej złożenie jednak musi być poprzedzone wyczerpaniem administracyjnego toku instancji. W ocenie Sądu odwołanie z dnia 27 czerwca 2006 roku jest w istocie zażaleniem na nie załatwienie sprawy w terminie w rozumieniu art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U Nr 30, poz168 ze zmianami), bowiem pismo organu nie skutkowało ani przyznaniem jakichkolwiek uprawnień, ani nałożeniem obowiązków, stąd też wymóg wyczerpania środków zaskarżenia dotyczył właśnie zażalenia, a nie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Zażalenie to jest środkiem zaskarżenia przewidzianym w art. 52 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który skarżący musi wyczerpać i czego w niniejszej sprawie dokonano. Uwzględniając powyższe oraz cytowane wyżej uregulowania prawne stwierdzić należy, iż Oddział Regionalny ARiMR był właściwy do kontroli i oceny złożonych wniosków o dofinansowanie projektu w ramach działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" i to do kontroli merytorycznej, a także do nadania właściwego biegu odwołaniu M. W., które w istocie jest zażaleniem na nie załatwienie w terminie jego sprawy w formie decyzji administracyjnej. Natomiast zgodnie z orzecznictwem –bez względu na formę czynności, jaką podejmie organ właściwy do rozpoznania zażalenia przewidzianego w art. 37 §1 Kpa skarżącemu przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Z tego względu Sąd, podzielając zarzut skarżącego, iż przy załatwieniu jego sprawy organ pozostał w bezczynności, orzekł – na podstawie art. 149 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz1270) - jak w sentencji. K. Wolna-Kubicka M. Ławniczak Sz. Widłak D.W.d