III SAB/Po 17/17

Dnia 13 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska Sędziowie WSA Mirella Ławniczak (spr.) WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Zys-Ruszkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2017 roku przy udziale sprawy ze skargi U. R. M. Spółki jawnej w K. na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 oddala skargę Spółka jawna U. R. M. w K. wniosła do sądu administracyjnego skargę na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w sprawie dotyczącej przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014. Skarżąca zarzuciła organowi obrazę przepisów art. 35 i art. 36 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym oraz art. 12 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niewnikliwe i powolne postępowanie oraz brak posługiwania się najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. W ocenie strony skarżącej nie budzi wątpliwości, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przewlekle prowadzi postępowanie, gdyż pomimo upływu kolejnych lat organ nie podejmuje żadnych merytorycznych czynności. Strona złożyła zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, jednak Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uznał, że jest ono nieuzasadnione. W odpowiedzi na skargę Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił jednocześnie, że w dniu 16 maja 2014 roku do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. wpłynął wniosek podmiotu U. R. M. Spółka jawna w K. o przyznanie płatności na 2014 rok wraz z deklaracją pakietów rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2007-2013. W dniu 03 czerwca 2014 roku, za pośrednictwem poczty, złożony został formularz zmiany wniosku o przyznanie płatności na rok 2014. W dniu 06 czerwca 2014 organ wystosował do pełnomocnika wnioskodawczyni informacje o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Z kolei pełnomocnik strony, w piśmie z dnia 10 czerwca 2014 roku, wystąpił z żądaniem wyznaczenia nowego maksymalnego kwalifikowanego obszaru PEG dla działek będących w posiadaniu U. R. M. Spółka jawna w K.. Pismem z dnia 01 lipca 2014 roku ponownie poinformowano Spółkę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a pismem z dnia 24 lipca 2014 roku udzielono informacji o aktualnej powierzchni PEG dla 48 działek ewidencyjnych. W dniu 13 października 2014 roku skierowano do pełnomocnika wnioskodawczyni wezwanie dotyczące złożenia wyjaśnień. Odpowiedź strony wpłynęła w dniu 03 listopada 2014 roku. W dniu 19 listopada 2014 roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. zdecydował o kontroli na miejscu, co wynikało z podejrzenia wystąpienia nieprawidłowości w pobieraniu płatności przez Spółkę. W dniu 28 listopada 2014 roku, za pośrednictwem poczty, U. R. M. spółka jawna w K. przedłożyła Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR w K. żądanie wycofania części wniosku o przyznanie płatności na rok 2014. W dniu 15 lipca 2015 roku organ skierował do wnioskodawczyni wezwanie do złożenia wyjaśnień z uwagi na podejrzenie stworzenia sztucznych warunków dla otrzymania płatności rolniczych. Odpowiedź strony wpłynęła do organu w dniu 10 sierpnia 2015 roku. Na podstawie inspekcji terenowej przeprowadzonej w dniach 13-21 lutego 2015 roku sporządzony został raport z czynności kontrolnych. W dniu 16 grudnia 2015 roku Kierownik Biura Powiatowego przekazał stronie postanowienie dotyczące włączenia do postępowania dowodów obejmujących wnioski pomocowe i wnioski o wpis do ewidencji producentów składane przez podmioty: S. R. M. spółka jawna oraz M. W., a także odpis aktu oskarżenia wraz z dokumentacją zgromadzoną w toku postępowania przygotowawczego i sądowego. W dniu 13 stycznia 2016 roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. wydał dwie decyzje o odmowie przyznania płatności obszarowej oraz o odmowie przyznania płatności ONW. Strona skorzystała z prawa do wniesienia odwołania. Dyrektor W. Oddziału Regionalnego ARiMR, w dniu 24 maja 2016 roku, uchylił obie decyzje i przekazał sprawy do ponownego rozpoznania, gdyż w ocenie organu odwoławczego w sprawach konieczne okazało się przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. wyjaśnił, że wydanie decyzji w sprawie rolnośrodowiskowej w kampanii za 2014 rok jest ściśle powiązane z rozstrzygnięciem spraw dotyczących płatności obszarowej oraz ONW, dlatego zasadne jest wydanie decyzji w sprawie rolnośrodowiskowej dopiero po uzupełnieniu dowodów w zakresie wskazanym przez Dyrektora W. Oddziału Regionalnego ARiMR w decyzjach z dnia 24 maja 2016 roku. Z uwagi na powyższe zdaniem organu bezzasadne jest twierdzenie strony, że dopuścił się rażącego naruszenia przepisów dotyczących załatwienia sprawy w terminie. W sprawie występuje podejrzenie stworzenia sztucznych warunków w celu pozyskania dofinansowania. Wydanie prawidłowej decyzji powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Na wstępie wyjaśnić należy, że ustawą z dnia 3 grudnia 2010 roku o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 nr 6, poz. 18 ze zm.) ustanowiona została możliwość złożenia odrębnej skargi na "przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego" oraz odrębnej skargi na "bezczynności organu administracji publicznej". W konsekwencji sprawa przewlekłego prowadzenia postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za rok 2014, z uwagi na odrębny charakter tej sprawy, została rozpoznana i rozstrzygnięta w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym pod sygn. akt III SAB/Po 18/17. Skarga okazała się nieuzasadniona. Zgodnie z treścią przepisów ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. 2013, poz. 173 ze zm.) pomoc jest przyznawana na wniosek (art. 10 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy), a rozpatrzenie wniosku powinno nastąpić w terminie niezbędnym do należytego wyjaśnienia sprawy, w tym do przeprowadzenia kontroli określonych w przepisach (art. 19 powołanej ustawy). Do postępowań w sprawach przyznania płatności rolnośrodowiskowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej (art. 21 ust. 1 powołanej ustawy). Z kolei zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit a i b wskazanej ustawy, Minister właściwy do spraw rozwoju wsi, w drodze rozporządzenia, określa szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań, w tym tryb składania wniosków o przyznanie pomocy oraz szczegółowe wymagania, jakim powinny odpowiadać wnioski o przyznanie pomocy. Natomiast zgodnie z § 26 ust. 2-3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2013 poz. 361 ze zm.) Kierownik Biura Powiatowego Agencji wydaje decyzje w sprawie przyznania pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności. O każdym przypadku niezałatwienia w terminie sprawy dotyczącej przyznania płatności rolnośrodowiskowej kierownik biura powiatowego Agencji zawiadamia na piśmie rolnika, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Płatność rolnośrodowiskową wypłaca się do dnia 30 czerwca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności. Okoliczności sprawy jednoznacznie wskazują, że w przypadku sprawy dotyczącej przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 wielokrotnie został przekroczony dwumiesięczny terminy załatwienia sprawy szczególnie skomplikowanej określony w art. 35 §3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016, poz. 23 ze zm.). W aktach administracyjnych ujawniono zawiadomienia dotyczące niezałatwienia sprawy w terminie obejmujące okres: za 2015 rok od 27 lutego do 31 grudnia (Tom IV), za 2016 rok od 19 sierpnia do 13 października (Tom IV), za 2017 rok od 11 lipca do 11 października (Tom I). Wskazać jednak należy, że tylko przekroczenie, nawet wielokrotne, maksymalnego terminu na załatwienie sprawy administracyjnej nie oznacza, że organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności. Bezczynność organu administracji publicznej w zakresie wydania decyzji administracyjnej (art. 3 §2 pkt 8 w związku z art. 3 §2 pkt 1 P.p.s.a.) oznacza brak wydania decyzji bez uzasadnionego powodu, czyli bezczynność wymaga stwierdzenia, że organ nie wydał decyzji pomimo tego, że nie istnieją legalne przeszkody do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Typowym przejawem bezczynności organu jest brak wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego (spoczywanie wszczętego postępowania administracyjnego), czyli brak podejmowania działań w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. O bezczynności organu w zakresie wydania decyzji można mówić także wówczas, gdy sprawa została dostatecznie rozpoznana i jest gotowa do rozstrzygnięcia, ale organ nie wydaje decyzji. Wskazane okoliczności nie zachodzą w okolicznościach kontrolowanej sprawy. Skarżąca Spółka, już na etapie składania wniosku o płatności rolnicze za rok 2014, ujawniła własne wątpliwości, co do zasadności zgłaszanych żądań, gdyż nie potrafiła samodzielnie określić własnej sytuacji faktycznej i prawnej w zakresie obszaru działek rolnych będących w jej posiadaniu i kwalifikujących się do uzyskania płatności (zmiana wniosku o płatności za 2014 roku dokonana w dniu 03 czerwca 2016 roku, prośba strony z dnia 10 czerwca 2014 roku dotycząca wyznaczenia przez organ maksymalnego kwalifikowanego obszaru powierzchni ewidencyjno-gospodarczej dla skarżącej Spółki). Zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. 2013, poz. 173 ze zm.) w postępowaniu o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej strony są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Wbrew zarzutom skargi skarżony organ w celu wnikliwego i szybkiego rozpoznania zaistniałych wątpliwości podjął działania zgodne z art. 12 §1 i §2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. wykorzystał do tego celu najprostszy i najbardziej korzystny dla strony środek prawny, gdyż skierował do skarżącej Spółki wezwanie, w którym zobowiązał stronę do złożenia wyjaśnień i przedstawienia dowodów potwierdzających fakt posiadania oraz rolniczego użytkowania gruntów rolnych zadeklarowanych do płatności. Nie może budzić najmniejszych wątpliwości, że osoby działające na rzecz lub w imieniu skarżącej Spółki to podmioty, które powinny być najlepiej zorientowane, co do okoliczności uzasadniających wystąpienie z wnioskami o przyznanie płatności rolniczych przez Skarżącą. Analiza treść pism skarżącej Spółki jednoznacznie wskazuje, że wyjaśnienia strony są daleko niewystarczające dla stwierdzenia okoliczności uzasadniających przyznanie płatności rolniczych. Z całą stanowczością podkreślić należy, że to na podmiocie ubiegającym się o przyznanie płatności spoczywa obowiązek złożenia wniosku pomocowego zgodnego ze stanem faktycznym, a ponadto na wnioskodawcy spoczywa procesowy ciężar przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień potwierdzających zasadność przyznania płatności rolniczych. Z powyższych względów pisma strony postępowania, w których wskazuje ona, że "umowy dotyczące posiadania gruntu nie wymagają przedłożenia, gdyż nie wskazano podstawy prawnej do żądania tych dokumentów", zdawkowe lub wybiórcze składanie wyjaśnień, a także składanie wyjaśnień z opóźnieniem ze wskazaniem na tajemnicę handlową należy traktować, jako przejawianie postaw utrudniających postępowanie administracyjne. Pisemne oświadczenia przedstawicieli spółki, w ocenie Sądu, w żadnym zakresie nie rozwiały wątpliwości zaistniałych na gruncie załatwianej sprawy, co do tego, czy wskazane do płatności gruntu rolne są utrzymywane w dobrej kulturze rolnej przez Skarżącą (podmioty działające w jej imieniu), a do tego, że użytkowanie rolnicze zadeklarowanych do płatności gruntów odbywa się z zamiarem czerpania korzyści rolniczych dla siebie. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. słusznie przyjął, że rozstrzygnięcie sprawy warunkuje przeprowadzenie kontroli na miejscu, a ostatecznie w sprawie jest konieczne przeprowadzenie oceny tego, czy deklarowane do płatności działki Spółka odstępowała osobom trzecim do rolniczego użytkowania w celu stworzenia pozorów utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej przez skarżącą Spółkę. Organ podejmował więc czynności, które były merytorycznie istotne z punktu widzenia załatwienia kontrolowanej sprawy, dlatego nie można postawić organowi zarzutu, że postępowanie zostało wszczęte, ale nie są w nim podejmowane czynności istotne z punktu widzenia rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. To na podmiocie ubiegającym się o płatności rolnicze spoczywa procesowy obowiązek przedstawienia organom administracji publicznej dowodów nie tylko na fakt posiadania gruntów rolnych, ale także na to, że na tych gruntach wnioskodawca wykonał zabiegi agrotechniczne dla siebie, albowiem cele unijnego sytemu płatności rolniczych obejmują także i to, aby wymóg utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej zarejestrowany rolnik realizował dla siebie. Źródłem problemu, jaki zarysował się w kontrolowanej sprawie, jest brak należytego rozpoznania własnej sytuacje prawnej i faktycznej przez stronę postępowania, a także postawa procesowa strony, która nie wykazuje inicjatywy w dążeniu do wyjaśnienia zaistniałych wątpliwości i liczy na uzyskanie decyzji o przyznaniu płatności pomimo istnienia rzeczywistych i istotnych wątpliwości, co do spełnienia przesłanek dla wydania decyzji o przyznaniu pomocy. W toku postępowania administracyjnego ujawniona została kolejna przeszkoda dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postaci konieczność dokonania weryfikacji wniosku pomocowego w aspekcie tego, czy warunki wymagane do otrzymania płatności zostały stworzone sztucznie po to tylko, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. W toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej stoją na straży praworządności - art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego. Zatem ma prawnoprocesowym obowiązek ujawniać i eliminować przypadki obejścia prawa, a więc także takie sytuacje, gdy działanie danej osoby zmierza do ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych po to tylko, by osiągnąć zmierzony przez taką osobę skutek w postaci korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Z powyższych względów ocena, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków, musi uwzględniać także działania podejmowane na etapie tworzenia podmiotów, a więc nie tylko działania samego beneficjenta, tj. utworzonej spółki, ale i podmiotów tworzących tę spółkę w ewentualnym celu uzyskania korzyści. Inaczej niemożliwe byłoby uwzględnienie całości okoliczności sprawy dla oceny, zarówno obiektywnego, jak i subiektywnego aspektu, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków dla otrzymania płatności. Podkreślić przy tym należy, że nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania płatności (porównaj wyrok Trybunał Sprawiedliwości z dnia 12 września 2013 roku, wydany w sprawie C-434/12). Rozpoznanie sprawy w powyższych aspektach jest rzeczywista i zgodną z prawem przeszkodą do wydawaniu decyzji przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K.. Stąd w ocenie Sądu brak wydania decyzji do dnia rozstrzygnięcia skargi nie jest przejawem bezczynności organu (spoczywaniem postępowania), lecz zachowaniem wynikającym z konieczności doprowadzenia sprawy do stanu umożliwiającego jej rozstrzygnięcie. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w K. ma obowiązek prawny zweryfikować czy w okolicznościach faktycznych prowadzonej sprawy nie doszło do stworzenia sztucznych warunków prawnych dla uzyskania płatności. Mając na uwadze powyższe Sąd uznaje, że na gruncie niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej legalne i konieczne, zarówno materialnoprawnie (art. 4 ust. 3 Rozporządzenie Rady Nr [...]), jak i procesowo (art. 6 i art. 7 K.p.a.), są zachowania Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w K. mające na celu powstrzymywanie się od wydawania decyzji przed wyjaśnieniem, w jakim celu utworzono, a następnie zarejestrowano jako producentów rolnych spółki prawa handlowego: U. R. M. spółka jawna, S. R. M. spółka jawna oraz P. T. M. spółka jawna, czy miało miejsce rozdysponowywanie gruntów rolnych pomiędzy te podmioty oraz czy spowodowało to stworzenie sztuczny warunków dla uzyskania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia działalności rolniczej. Sąd stwierdza zatem, że odraczanie terminu rozstrzygnięcia sprawy było uzasadnione jej dokładnym rozpoznaniem. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm.), skarga na bezczynność podlegała oddaleniu.