III SAB/Po 21/24

Dnia 18 lutego 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Kruszewski (sprawozdawca) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 lutego 2025 roku sprawy ze skargi T. C., T. C. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] - Zarządu Dróg Miejskich w [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu tymczasowego z drogi publicznej 1. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżących; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od organu na rzecz skarżących (solidarnie) kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 20 września 2024 r. T. C. i T. C. (dalej: skarżący) wnieśli skargę na bezczynność Prezydenta Miasta w sprawie z ich wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu tymczasowego z drogi publicznej. Zarzucili organowi naruszenie art. 35 § 1-3 w zw. z art. 36 § 1, art. 12 k.p.a. oraz art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.). Jednocześnie wnieśli o (a) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, oraz (b) zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 835; dalej: p.p.s.a.), (c) o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wnieśli też (d) o przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 par. 6 p.p.s.a., bądź (e) wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 par. 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że od dnia 28 listopada 2023 r. do dnia wniesienia skargi organ nie podjął w sprawie żadnych czynności. Wskazano również, że brak było podstaw do wzywania skarżących do złożenia dodatkowych dokumentów, gdyż ich wniosek winien zostać rozpoznany na podstawie dokumentów posiadanych przez organ w związku z rozpoznanym pozytywnie tożsamym wnioskiem złożonym przez nich w 2008 roku. Stwierdzili też, że organ miał wolę nierozpoznania ich wniosku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, względnie o stwierdzenie bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, jak również o oddalenie wniosku skarżących o zasądzenie grzywny lub przyznanie sumy pieniężnej. Organ wskazał, że opieszałość w rozpoznaniu sprawy wynikła z nieprzedkładania przez skarżących dokumentów koniecznych do rozstrzygnięcia wniosku. Na wezwanie Sądu, organ przesłał decyzję z dnia 15 grudnia 2024 r. nr [...], którą odmówił skarżącym wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z ul. [...] (działka nr [...], arkusz [...], obręb [...]) na działkę nr [...] (arkusz [...], obręb [...]). Zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III WSA w Poznaniu z dnia 13 stycznia 2025 r. sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej jako: p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a,a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.). Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Skarżący wnieśli skargę na bezczynność Prezydenta Miasta [...]. Wniesienie skargi zostało poprzedzone stosownym ponagleniem. Dopełniono zatem wymogu, o którym mowa w art. 53 § 2a p.p.s.a. Pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z tym przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (por. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydawnictwo Prawnicze "LexisNexis", Warszawa 2005, str. 86). Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Z kolei pojęcie przewlekłości postępowania zostało także zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez sformułowanie: "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Z przewlekłością w prowadzonym postępowaniu mamy do czynienia zatem wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi pewne czynności w sprawie, ale są to czynności pozorne, nie zmierzające do załatwienia sprawy. Terminy załatwienia spraw przez organ administracji zostały określone w art. 35 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 i 3a (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 569 i 1002), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Natomiast stosownie do treści art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (§ 1). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Z akt sprawy wynika, że dnia 9 maja 2023 r. do organu wpłynął wniosek skarżących z 28 kwietnia 2023 r. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej z działki nr [...] przy ul. [...] w [...]. Nie budzi wątpliwości, że do dnia wniesienia przez skarżących obecnie rozpoznawanej skargi na bezczynność, organ sprawy z tego wniosku nie załatwił. W czasie trwania postępowania nie wydał również żadnego aktu, w tym postanowienia wyznaczającego nowy termin rozpoznania sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Decyzję wydał dopiero dnia 15 grudnia 2024 r. (k. 119 akt sądowych). Oznacza to, że na dzień wniesienia skargi, na którą to datę sąd dokonuje oceny istnienia zarzucanej bezczynności, postępowanie administracyjne nie było jeszcze zakończone. Stąd też kwestionowany przez skarżących stan, w którym ich sprawa pozostawała niezałatwiona przez organ odwoławczy, należało zakwalifikować jako bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. W okresie pomiędzy 9 czerwca 2023 r. r., tzn. pierwszym dniem po upływie wynikającego z art. 35 § 3 k.p.a. miesięcznego terminu na załatwienie sprawy w postępowaniu, a dniem wydania decyzji kończącej postępowanie z wniosku skarżących, czyli 15 grudnia 2024 r. wystąpiła więc bezczynność Prezydenta Miasta [...] w rozpatrzeniu wniosku skarżących z 9 maja 2023 r. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z ul. [...] z działki nr [...] (arkusz [...] obręb [...]) działkę nr [...] (arkusz [...] obręb [...]). Przy ocenie niniejszej sprawy należy jednakże mieć również na uwadze fakt ustania tej bezczynności. Rozpoznając skargę w tym przedmiocie sąd orzeka biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w dacie wydania orzeczenia. Jeżeli po zainicjowaniu postępowania sądowego, przed dniem orzekania, bezczynność ta ustała, nawet jeśli miało to miejsce z przekroczeniem ustawowych terminów, wówczas organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. Nie może bowiem zobowiązać organu do określonego działania, które przed datą orzekania zostało już podjęte. W takiej sytuacji zachodzi podstawa do umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), z którą to sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Skoro bowiem decyzja wydana na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania zostało jej doręczone po wniesieniu skargi, brak było podstaw do formułowania rozstrzygnięcia zobowiązującego organ do załatwienia sprawy. Postępowanie w zakresie bezczynności (zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżących) podlegało zatem umorzeniu, o czym Sąd orzekł w pkt 1 wyroku (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Podjęcie przez organ działania po wniesieniu skargi na bezczynność nie zwalnia jednak sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi w zakresie stwierdzenia, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie bezczynność Prezydenta Miasta [...] nie miała takiego charakteru. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest bowiem wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być nie tylko znaczne i niezaprzeczalne, ale również musi być w oczywisty sposób nacechowane brakiem woli załatwienia sprawy oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Z rażącym charakterem bezczynności mamy do czynienia, gdy okres zaniechania jest długotrwały, zaniechanie to jest celowe lub zamierzone przez organ, ewentualnie wynika z innych niepodlegających akceptacji przyczyn. W niniejszej sprawie przekroczenie wynikającego z art. 35 § 3 k.p.a. miesięcznego terminu do załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym było znaczne. Tym niemniej, nie można pomijać faktu, że nierozstrzygnięcie sprawy wynikało z bezskutecznego wezwania skarżących do przedłożenia dokumentów, które organ uznał za niezbędne do rozstrzygnięcia wniosku. Mowa tu o piśmie z dnia 15 maja 2023 r., w którym wskazano na konieczność przedłożenia m. in. czytelnej mapy z zaznaczoną propozycją zjazdu oraz przedstawiania analizy ruchu uwzględniającej wpływ inwestycji, na którą powoływali się skarżący na uzasadnienie wniosku, na istniejący układ komunikacyjny. Wezwanie takie wystosowano do skarżących, a następnie pismem z dnia 28 listopada 2023 r. w reakcji na modyfikację przez skarżących pierwotnego podania pismem wniesionym 27 września 2023 r., w którym w miejsce żądania lokalizacji zjazdu stałego skarżący wnieśli o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu tymczasowego. Jak wynika z akt sprawy, na powtórne wezwanie skarżący zareagowali pismem z 14 lipca 2024 r., w którym zażądali wydania decyzji na podstawie dokumentów złożonych przez nich wraz z wnioskiem o lokalizację zjazdu, uwzględnionym decyzją z 3 lipca 2008 r., której ważność wygasła (art. 29 ust. 5 ustawy o drogach publicznych). Tym samym nie można w postępowaniu organu dopatrzyć się woli nierozpoznania sprawy, którą przypisują mu skarżący. W rezultacie, w oparciu o treść art. 149 § 1a p.p.s.a., orzeczono jak w pkt 2 sentencji wyroku. Z tego też względu, a nadto dostrzegając, że do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu nie wypływały wcześniej liczne skargi na bezczynność w prowadzeniu postępowania administracyjnego przez Zarząd Dróg Miejskich w [...], Sąd nie znalazł podstaw do nałożenia na organ grzywny, gdyż przyjął, że opieszałość w rozpoznaniu sprawy skarżących należy uznać za incydent. Jako nieuzasadniony ocenił również Sąd wniosek o przyznanie skarżącym sumy pieniężnej. By móc ją uzyskać, skarżący winni byli wykazać, że z uwagi na opieszałe postępowanie organu ponieśli określoną – wymierną stratę, czy też doznali szkody z uwagi na opóźnienie w wydaniu decyzji. (tak: wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3271/19; dostępne w internetowej bazie orzeczeń CBOSA, orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem uzasadnienie skargi w zakresie żądania przyznania sumy pieniężnej jedynie hasłowo wskazuje na rzekome szkody poniesione w związku z niemożnością użytkowania gospodarczego działki, spowodowaną brakiem zezwolenia organu na lokalizację zjazdu tymczasowego. Skarżący nie wykazali ani faktu zaistnienia szkody a tym bardziej jej rozmiaru. Poza tym, zdaniem Sądu przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie do wyjątkowych przypadków, uzasadnionych szczególnie drastycznymi i zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwieniu sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca, co zostało wcześniej wyartykułowane. Dlatego Sąd orzekł jak w punkcie 3 wyroku (art. 151 p.p.s.a). O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.