III SAB/Po 22/17

Dnia 23 stycznia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik WSA Marzenna Kosewska (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi U. Spółki jawnej w K. na przewlekłe prowadzenie postępowania Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2014 oddala skargę U. sp. j. w K. wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. postępowania w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2014. W skardze zarzucono mający istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie: 1. art. 35 i 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej "K.p.a.", przez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy, 2. art. 12 K.p.a. przez jego niezastosowanie skutkujące powolnym postępowaniem i nieposługiwaniem się najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. Skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do rozpatrzenia jej wniosku w terminie dwóch tygodni od daty zwrotu organowi akt administracyjnych z prawomocnym wyrokiem i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi wskazując, co następuje. W dniu 16 maja 2014 r. do organu wpłynął wniosek o przyznanie płatności ONW na rok 2014. Do organu 3 czerwca 2014 r. strona dostarczyła formularz zmiany do wniosku, a w piśmie z 10 czerwca 2014 r. wniosła o wyznaczenie nowego maksymalnego kwalifikowalnego obszaru PEG dla działek będących w jej posiadaniu. W piśmie z 24 lipca 2014 r. poinformowano spółkę o aktualnej powierzchni PEG 48 działek ewidencyjnych. Organ 13 października 2014 r. wezwał stronę do złożenia wyjaśnień, które wpłynęły do niego 3 listopada 2014 r. W dniu 31 października 2014 r. do organu wpłynął donos o tworzeniu sztucznych warunków w S. s. j., U. s. j. i P. s. j. oraz przez M. W. Organ skierował 19 listopada 2014 r. spółkę do kontroli na miejscu z powodu podejrzenia nieprawidłowości w pobieraniu płatności. Po kontroli od 13 do 21 lutego 2015 r. sporządzono raport, a 15 lipca 2015 r. wezwano spółkę do złożenia wyjaśnień w zakresie podejrzenia tworzenia sztucznych warunków i przedłożenia określonych dokumentów. Odpowiedź strona przesłała 10 sierpnia 2015 r. W dniu 16 grudnia 2015 r. organ wydał postanowienie o włączeniu jako dowodu w sprawie szeregu dokumentów, m. in. zeznań złożonych przez podejrzanych w postępowaniu prowadzonym przez Prokuraturę Okręgową [...]. Organ prowadził ustalenia faktyczne w zakresie tworzenia sztucznych warunków przez M. W., badając powiązania formalno-prawne, osobowe i ekonomiczne między spółkami. Decyzją z [...] stycznia 2016 r. organ odmówił przyznania wnioskowanej płatności. Po rozpatrzeniu [...] maja 2016 r. odwołania organ drugiej instancji uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwagi na konieczność wykonania dodatkowych czynności. W dniu 9 listopada 2016 r. organ wezwał spółkę do złożenia wyjaśnień w związku z koniecznością ustalenia rzeczywistego posiadacza gruntów (nadesłano je 5 grudnia 2016 r.), a 10 listopada 2016 r. wezwano zarządcę spółki S. M. do stawienia się na przesłuchanie w charakterze świadka na okoliczność tworzenia sztucznych warunków (złożyła zeznania 30 stycznia 2017 r.). Organ 20 grudnia 2016 r. zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. o przesłuchanie w ramach pomocy prawnej T. J. (doradcę rolnośrodowiskowego spółki). W związku ze zmianą adresu tej osoby przesłuchania dokonało 10 lutego 2017 r. Biuro Powiatowe ARiMR w P. Ponadto, w związku z postępowaniem dotyczącym tworzenia sztucznych warunków w sprawie M. W. i trzech wyżej wymienionych spółek, organ 22 grudnia 2016 r. zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w N. o przekazanie szeregu dokumentów. Przekazano je 9 stycznia 2017 r. i 24 marca 2017 r. W dniu 5 czerwca 2017 r. do organu wpłynęło zażalenie skarżącej na przewlekłe prowadzenie postępowania, które [...] lipca 2017 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w P. uznał za nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", ma miejsce, gdy postępowanie prowadzone jest nieefektywnie, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie - mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Przewlekłość postępowania oznacza zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 K.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (art. 35 § 4 K.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013, poz. 173 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich", pomoc jest przyznawana na wniosek (art. 10 ust. 1 pkt 1), a jego rozpatrzenie powinno nastąpić w terminie niezbędnym do należytego wyjaśnienia sprawy, w tym do przeprowadzenia kontroli określonych w przepisach (art. 19). Do postępowań w sprawach przyznania płatności ONW stosuje się przepisy K.p.a., chyba że przepisy ustawy o rozwoju obszarów wiejskich stanowią inaczej (art. 21 ust. 1 tej ustawy). Minister właściwy do spraw rozwoju wsi, w drodze rozporządzenia, określa szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań, w tym tryb składania wniosków o przyznanie pomocy oraz szczegółowe wymagania, jakim powinny odpowiadać wnioski o przyznanie pomocy (art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a i lit. b ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich). Zgodnie z § 5 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 40, poz. 329 ze zm.) kierownik biura powiatowego Agencji zawiadamia rolnika o przyczynach niezałatwienia sprawy dotyczącej przyznania płatności ONW do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności ONW, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. W niniejszej sprawie przekroczono terminy załatwienia sprawy z art. 35 K.p.a. Organ wielokrotnie zawiadamiał stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie (tom IV). Niemniej jednak nawet wielokrotne przekroczenie maksymalnego terminu na załatwienie sprawy nie oznacza, że organ administracji publicznej przewlekle prowadzi postępowanie. Jak już wyżej wskazano, przewlekłość postępowania oznacza opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. W kontrolowanej sprawie nie można skutecznie zarzucić organowi, że w taki sposób prowadził postępowanie. Skarżąca już na etapie składania wniosku ujawniła własne wątpliwości co do zasadności zgłaszanych żądań. Nie potrafiła bowiem samodzielnie określić własnej sytuacji faktycznej i prawnej w zakresie obszaru działek rolnych będących w jej posiadaniu, kwalifikujących się do uzyskania płatności - zmieniła 3 czerwca 2014 r. wniosek, a 10 czerwca 2014 r. wniosła o wyznaczenie przez organ maksymalnego kwalifikowanego obszaru powierzchni ewidencyjno-gospodarczej. W postępowaniu o przyznanie płatności strona jest zaś obowiązana przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich). Wbrew zarzutom skargi organ, w celu wnikliwego i szybkiego wyjaśnienia zaistniałych wątpliwości, podjął działania zgodnie z art. 12 K.p.a. Organ wykorzystał do tego celu najprostszy i najbardziej korzystny dla strony środek prawny, gdyż skierował do skarżącej wezwanie, w którym zobowiązał ją do złożenia wyjaśnień i przedstawienia dowodów potwierdzających fakt posiadania oraz rolniczego użytkowania gruntów rolnych zadeklarowanych do płatności. Ponadto, analiza treść pism skarżącej wskazuje, że jej wyjaśnienia są niewystarczające dla stwierdzenia okoliczności uzasadniających przyznanie płatności, a to na podmiocie ubiegającym się o przyznanie płatności spoczywa obowiązek złożenia wniosku zgodnego ze stanem faktycznym, a ponadto spoczywa na nim ciężar przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień potwierdzających zasadność przyznania płatności rolniczych. Organ słusznie przyjął ponadto, że rozstrzygnięcie sprawy warunkuje przeprowadzenie kontroli na miejscu. Podejmował więc on czynności merytorycznie istotne z punktu widzenia załatwienia sprawy. W toku postępowania administracyjnego ujawniona została kolejna przeszkoda dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postaci konieczności dokonania weryfikacji wniosku w aspekcie tego, czy warunki wymagane do otrzymania płatności zostały stworzone sztucznie po to tylko, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Organy administracji publicznej stoją na straży praworządności (art. 7 K.p.a.), co oznacza obowiązek ujawnienia i wyeliminowania przypadków obejścia prawa, a więc także takich sytuacji, gdy działanie danej osoby zmierza do ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych po to tylko, by osiągnąć zmierzony przez taką osobę skutek w postaci korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Z powyższych względów ocena, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków musi uwzględniać także działania podejmowane na etapie tworzenia podmiotów, a więc nie tylko działania samego beneficjenta, tj. utworzonej spółki, ale i podmiotów tworzących tę spółkę w ewentualnym celu uzyskania korzyści. Inaczej niemożliwe byłoby uwzględnienie całości okoliczności sprawy dla oceny, zarówno obiektywnego, jak i subiektywnego aspektu, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków dla otrzymania płatności. Nie dokonuje się bowiem żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania płatności (por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wydany w sprawie C-434/12 - dostępny na stronie https://curia.europa.eu). Rozpatrzenie sprawy w powyższych aspektach jest rzeczywistą i zgodną z prawem przeszkodą do wydania decyzji przez organ. W ocenie Sądu podejmowanie w tej sytuacji przez organ kolejnych czynności nie jest przejawem przewlekłego prowadzenia postępowania, lecz zachowaniem wynikającym z konieczności doprowadzenia sprawy do stanu umożliwiającego jej rozstrzygnięcie. Organ ma bowiem prawny obowiązek zweryfikowania, czy w sprawie nie doszło do stworzenia sztucznych warunków dla uzyskania płatności. Wobec powyższego na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalono skargę.