III SAB/Po 22/22

Dnia 21 marca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 marca 2023 roku sprawy ze skargi G. K. na bezczynność Dowódcy [...] w [...] w przedmiocie przyznania świadczenia mieszkaniowego oddala skargę. W piśmie z dnia 5 października 2021 r., które płynęło do Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w P. w dniu 6 października 2021 r. (pismo zostało opatrzone przez organ numerem [...]), G. K. (dalej również: skarżący; strona) wystąpił z wnioskiem o "przyznanie świadczenia mieszkaniowego w zamian za brak kwatery pozostającej w zasobach WAM". Poinformował przy tym, że "w dniu 4 października 2021 r. zdając kwaterę internatową w m. W. ostatecznie rozliczył[...] się z WAM". W skierowanym do skarżącego ["priorytet - za zwrotnym potwierdzeniem odbioru"] piśmie z dnia 13 stycznia 2022 r. opatrzonym nr [...] [błędnie oznaczono datę pisma, jako "13 stycznia 2021 r., numer pisma wskazuje prawidłową datę: "13.01.2022"], nr sprawy: [...], Szef Sekcji Personalnej (S-1) [...] w P. udzielił odpowiedzi na jego wniosek "w sprawie przyznania świadczenia mieszkaniowego w zamian za brak kwatery pozostającej w zasobach AMW". Organ wyjaśnił, że "takowy wniosek składa się za pomocą profilu zaufanego na platformie ePUAP lub w wersji papierowej na adres Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w P. przy ul. [...], [...]. Agencja Mienia Wojskowego jedynie występuje z zapytaniem do macierzystej Jednostki Wojskowej o potwierdzenie pełnienie służby przez zainteresowanego, po czym po odesłaniu takiego potwierdzenia rozpoczyna wypłatę świadczeń od dnia złożenia przedmiotowego wniosku". W dniu 25 marca 2022 r. (data nadania pocztowego) G. K., działając za pośrednictwem pełnomocnika procesowego, wniósł skargę na bezczynność Dowódcy [...] w P. [Jednostki Wojskowej Nr [...] w P. ] "w sprawie wniosku złożonego, przez skarżącego, na podstawie art. 48d ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 czerwca 1995 r., o przyznanie świadczenia mieszkaniowego w zamian za brak kwatery pozostającej w zasobach Wojskowej Agencji Mieszkaniowej". Skarżący wniósł o "zobowiązanie Dowódcy [...] w P. do wydania decyzji będącej odpowiedzią na wniosek skarżącego, w terminie miesiąca". W uzasadnieniu podniósł, że pismem z dnia 5 października 2021 r. "na podstawie art. 48d ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 czerwca 1995 r., złożył wniosek o przyznanie świadczenia mieszkaniowego w zamian za brak kwatery pozostającej w zasobach Wojskowej Agencji Mieszkaniowej". Oznacza to jego zdaniem, że "z tym dniem, na żądanie (wniosek) skarżącego, zostało wszczęte postępowanie administracyjne (art. 61 § 1 i § 3 k.p.a.)". Argumentował, że postępowanie w tej sprawie winno być zakończone bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie miesiąca, a w przypadku szczególnych komplikacji, nie później niż w terminie 2 miesięcy, tj. w terminach określonych w art. 35 § 1 i 3 k.p.a. Mimo upływu tych terminów Dowódca [...] w P. nie wydał decyzji zmierzającej do merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącego. W tej sytuacji skarżący w piśmie z dnia 25 lutego 2022 r. wniósł do Dowódcy [...] w P. [Jednostka Wojskowa Nr [...]] ponaglenie, jednak do dnia złożenia niniejszej skargi nie wydano w tym przedmiocie stosownego postanowienia zgodnie z art. 37 § 6 k.p.a. ani właściwej decyzji administracyjnej. Ponaglenie w tej sprawie zostało wniesione 25 lutego 2022 r. (drogą pocztową) do Dowódcy [...] w P. [Jednostki Wojskowej Nr [...]] ze wskazaniem nr sprawy [...] dotyczącej przyznania świadczenia mieszkaniowego. W odpowiedzi na skargę Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...] w P. wniósł o jej oddalenie w całości. W związku z brakiem nadesłania przez organ (pomimo wezwania) odpisu odpowiedzi na skargę w niniejszej sprawie, odpis stanowiska organu nie został doręczony pełnomocnikowi strony. Niemniej jednak Sąd w zarządzeniu z dnia 10 lutego 2023 r. stwierdził, że brak odpowiedzi organu na skargę lub brak odpisu odpowiedzi na skargę nie stanowi przeszkody do nadania sprawie dalszego biegu, bowiem pismo to ma jedynie charakter pomocniczy i z uwagi na takie znaczenie jego treści nie podlega kontroli sądowej (por. stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 22 stycznia 2019 r. sygn. akt II GSK 3850/16). Kontrola sądowa obejmuje natomiast działanie lub zaniechanie organu w konkretnej sprawie administracyjnej, której dotyczy wniesiona skarga. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) - dalej: p.p.s.a. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Zakres kontroli sądu w sprawach na bezczynność organu w załatwieniu sprawy sprowadza się do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze wydania określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego bądź podjęcia czynności materialno-technicznej oraz czy wydanie określonego aktu prawnego nastąpiło w ustawowo określonym terminie. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Natomiast art. 37 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, z późn. zm.) - dalej: k.p.a. przewiduje, że ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie (pkt 1) albo do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (pkt 2). Niemniej jednak skuteczne jest również wniesienia ponaglenia bezpośrednio do organu wyższego stopnia. Przejawem nadmiernego formalizmu jest m.in. odrzucenie skargi z uwagi na niewskazanie organu, do którego ponaglenie jest składane albo wskazanie organu niewłaściwego (patrz: postanowienie NSA z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 2202/20 - dostępne w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd uznał, że w niniejszej sprawie strona przed wniesieniem skargi na bezczynność skarżonego organu spełniła warunek z art. 53 § 2b p.p.s.a., wobec czego rozpoznał merytorycznie skargę. Idąc dalej, należy podkreślić, że granice sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.) ze skargi na bezczynność organu określa sprawa, w której strona zwróciła się do organu o wydanie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (patrz: wyroki NSA z dnia 12 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2590/12 i 30 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 974/08 - dostępne jw.). Skarżący, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika procesowego, jednoznacznie określił też, na czym polegała bezczynność skarżonego organu w niniejszej sprawie – a miałaby to być zwłoka w wydaniu decyzji administracyjnej zmierzającej do merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącego. Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (aktualnie: Dz.U. z 2022 r., poz. 1623) - dalej: u.z.s.z., na podstawie której skarżący wystąpił do Dowódcy [...] w P. z wnioskiem o wypłatę świadczenia mieszkaniowego, przewiduje w art. art. 48d ust. 1, że świadczenie mieszkaniowe, o którym mowa w art. 21 ust. 2 pkt 3, przysługuje żołnierzowi zawodowemu przez czas pełnienia służby w danym garnizonie w wysokości iloczynu stawki podstawowej i współczynnika świadczenia mieszkaniowego zależnego od garnizonu. Jak to wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 418/21 (dostępnym jw.), do urzeczywistnienia przysługującego żołnierzowi prawa do wypłaty świadczenia mieszkaniowego niezbędne jest złożenie stosownego wniosku do właściwego miejscowo organu Agencji Mienia Wojskowego. Żaden przepis ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej nie przewiduje w tym zakresie działania organów AMW z urzędu, a tym bardziej konieczności przekazywania wniosków złożonych przez żołnierza w organie właściwym miejscowo dla poprzedniego miejsca pełnienia służby (w byłym garnizonie). Właściwość organu w sprawie wypłaty świadczenia ustala się według miejsca pełnienia służby i temu też podporządkowana jest właściwość miejscowa oddziałów regionalnych Agencji Mienia Wojskowego (art. 48d ust. 1 w zw. z art. 24 ust. 1 u.z.s.z.). Świadczenie mieszkaniowe jest wypłacane od pierwszego dnia miesiąca, w którym wpłynął wniosek o wypłatę świadczenia mieszkaniowego do właściwego oddziału regionalnego Agencji (art. 48d ust. 7 u.z.s.z.). Świadczenie jest wypłacane przez dyrektora oddziału regionalnego Agencji właściwego miejscowo dla garnizonu, w którym żołnierz pełni służbę wojskową, na podstawie wykazu sporządzanego przez tego dyrektora (art. 48d ust. 15 u.z.s.z.). Nie wymaga zatem wydania odrębnej decyzji administracyjnej. Z kolei według art. 48d ust. 12 tej ustawy, odmowa wypłaty świadczenia mieszkaniowego oraz zwrot świadczenia mieszkaniowego wypłaconego nienależnie lub w nienależnej wysokości następuje w formie decyzji administracyjnej. Z powyższych przepisów wynika, że to niewątpliwie na skarżącym ciążył obowiązek złożenia wniosku do właściwego oddziału regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Sam też we wniosku podniósł, że rozliczył zdanie kwatery internatowej z Agencją. Z kolei Dowódca [...] w P. , który nie jest organem Agencji Mienia Wojskowego, nie był zobowiązany do rozpatrzenia wniesionego na podstawie art. 48d u.z.s.z. wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia mieszkaniowego. Poinformował o tym skarżącego w piśmie z dnia 13 stycznia 2022 r., wskazując też tryb dotyczący występowania o świadczenie mieszkaniowe. Pismo to dotarło do adresata przed wniesieniem ponaglenia, skoro w samym ponagleniu z dnia 25 lutego 2022 r. strona wskazała nr sprawy [...] i jej przedmiot określony w tymże piśmie. Skarżony organ nie dopuścił się zatem zarzucanego stanu bezczynności. W tym też kontekście kwestia zastosowania art. 65 k.p.a. (przekazania podania do organu właściwego) w odniesieniu do wniosku o przyznanie świadczenia mieszkaniowego na podstawie przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, która jest rodzajem tzw. pragmatyki służbowej, nie mogła mieć wpływu na ocenę, czy skarżony organ pozostaje w bezczynności w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie świadczenia mieszkaniowego. Ustawa ta przewiduje szczególny tryb występowania z wnioskiem o przyznanie przedmiotowego świadczenia oraz wypłaty tego świadczenia. Pełnomocnik skarżącego jasno zaś określił w skardze, że to od Dowódcy [...] w P. oczekuje rozstrzygnięcia sprawy i bezczynność tego organu polega na niewydaniu merytorycznej decyzji w sprawie. Skoro Sąd w rozpoznawanej sprawie nie uwzględnił skargi na bezczynność, to nie mógł zastosować art. 149 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.