III SAB/Po 23/17

Dnia 20 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak (spr.) Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik WSA Małgorzata Górecka Protokolant: sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2017 roku przy udziale sprawy ze skargi [...] Spółki jawnej w [...] na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 oddala skargę Uzasadnienie. X sp.j. w K. reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem (skarżąca) wniosła do WSA w Poznaniu dwie skargi identycznej treści na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika BP ARiMR w K.. Skargę na przewlekłość zarejestrowano pod sygnaturą akt III SAB/Po 24/17. Skarga na bezczynność jest natomiast przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu. W skardze skarżąca zarzuca organowi obrazę przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 35 i 36 k.p.a., poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym , - art. 12 k.p.a. polegające na jego nie zastosowaniu, skutkującym niewnikliwym i powolnym postępowaniu i nie posługiwaniu się najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. W oparciu o ww zarzuty, skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania jej wniosku i wydania decyzji w sprawie przyznania pomocy finansowej w ramach wsparcia PRŚ na rok 2013, w terminie dwóch tygodni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok 2013 i pomimo upływu kolejnych lat organ nie podejmuje żadnych merytorycznych czynności. W jej ocenie nie budzi wątpliwości, że Kierownik BP ARiMR w K. jest bezczynny i przewlekle prowadzi postępowanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Opisał w skrócie jakie w spawie podejmowane były przez organ czynności. Powołał się na zmianę okoliczności w toku rozpoznawania przedmiotowego wniosku o płatności , które wymusiły od Kierownika BP ARiMR w K. współpracę z innymi organami w celu gromadzenia dokumentów pod kątem wystąpienia sztucznych warunków celem pozyskiwania dopłat z ominięciem stawek degresywnych. Podał, że kwestia podejrzenia tworzenia sztucznych warunków analizowana jest w stosunku do trzech spółek: X s.j., [...] s.j. oraz [...] s.j., a także w sprawie M. W. i mimo, że organ zakończył zbieranie dowodów i przesłuchiwanie świadków, analizy wymaga szereg dokumentów zgromadzonych w sprawie, w tym dodatkowo dokumentacja dotycząca osób, które znalazły się w najbliższym otoczeniu i tym samym zostały wykorzystane do całego procederu kierowanego przez M. W.. Dlatego organ powołując się na art. 7 i 77 k.p.a. i zasady określone w art. 6 i 8 k.p.a. wskazał na bezzasadność skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 1066, ze zm.) stanowiąc w art. 1 że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach, których katalog został wymieniony w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016r. , poz. 718, ze zm.), dalej p.p.s.a., w tym m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4 a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, albo przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy z dnia wydania orzeczenia. W sytuacji wydania przez organ stosownego aktu w toku postępowania sądowoadministracyjnego, jeszcze przed dniem orzekania w sprawie bezczynności, czy przewlekłości, postępowanie staje się w tym zakresie bezprzedmiotowe. Sąd nie może bowiem w takiej sytuacji zobowiązać organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie ( m. in. wyrok WSA w Bydgoszczy z 25.08.2015, sygn.. I SAB/Bd 11/15, lex nr 1851580 ). W rozpoznawanej sprawie Sąd oceniał, czy zarzucana organowi bezczynność istniała w dacie wniesienia skargi a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący. Oceniać powyższe trzeba z uwzględnić treść art. 12 § 1 K.p.a., zgodnie z którym to przepisem organy administracji publicznej, mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Rozwijając tę zasadę ogólną , art. 35 K.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1) . Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej- nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym- w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Jednakże do terminów określonych w powołanych wyżej przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§5). W przypadku niezałatwienia sprawy w powyższym terminie organ jest zobowiązany zawiadomić o tym strony wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy- art. 36 §1 K.p.a. Przepisy szczególne mogą przy tym określać inne terminy niż wskazane w art. 35 § 3 K.p.a. Jak wynika z akt administracyjnych w dniu [...].05.2013r. skarżąca złożyła wniosek o płatności na 2013 rok . Spółka zadeklarowała działki ewidencyjne, które w uprzednich latach deklarowała M. C., oświadczając, iż kontynuuje wcześniejsze zobowiązania rolnośrodowiskowe. Po złożeniu wniosku przez skarżącą, w dniu [...].05.2013 r. złożono zmianę powyższego wniosku. W związku z koniecznością usunięcia braków formalnych do spółki wystosowano pismo [...] lipca 2013r. [...] lipca 2013r, złożono korektę do wniosku oraz zmianę wniosku. [...].01.2014 przekazano sprawę według właściwości do ARiMR w K.. [...] czerwca 2014r. wystosowano do spółki wezwanie do złożenia wyjaśnień . [...] lipca 2014r. spółka złożyła niepodpisaną korektę, [...] lipca 2014r. wpłynęła podpisana korekta wniosku. W czerwcu 2016r. wydana została decyzja za 2011r odmawiająca przyznania płatności za 2011r. wobec stwierdzenia, że M. C. nie prowadziła działalności rolniczej. Dnia [...].10.2014 r. do organu wpłynął donos o tworzeniu sztucznych warunków w spółkach - X s.j., [...] s.j. oraz [...] s.j. oraz przez M. W.. Organ prowadził ustalenia faktyczne w zakresie tworzenia sztucznych warunków przez M. W., badając skomplikowane powiazania formalno-prawne, osobowe i ekonomiczne między spółkami. Organ dopuścił jako dowód również zeznania złożone przez podejrzanych w postępowaniu Prokuratury Okręgowej w [...]. W postępowaniach ściśle związanych z postępowaniem dotyczącym płatności rolnośrodowiskowej za 2013r. w latach 2013 - 2017 zapadło szereg decyzji organów I – szej i II – ej instancji a także orzeczenia sądów administracyjnych. Ponadto w związku z postępowaniem dotyczącym tworzenia sztucznych warunków w sprawie M. W. i 3 wyżej wymienionych spółek Kierownik BP w K. zwrócił się do Kierownika BP w [...] w dniu [...].12.2016 r. o przekazanie wskazanych dokumentów. Dokumenty te zostały przekazane [...].01.2017 i [...].03.2017 r. W dniu [...].06.2017 r. organ I instancji wydał postanowienie w sprawie włączenia dowodu do sprawy. Pismem z dnia [...] czerwca 2017r. skarżąca skierowała zażalenie na bezczynność i przewlekłość postępowania w przedmiocie złożonego wniosku o płatności na 2013 rok. W świetle powyższego należy zauważyć, że zaistniały przyczyny, dla których postępowanie należało prowadzić w znacznie szerszym zakresie i w innym kierunku, aniżeli wynikało to z treści wniosku skarżącej. Wobec tego wymagało to dokonania nowych ustaleń, zebrania znacznie szerszego materiału dowodowego, bądź wystąpienia o przesłanie tego materiału dowodowego zebranego przez inny organ. W ocenie sadu nie ulega wątpliwości, że prawidłowo organy dokonywały analizy i wiązania ze sobą faktów i dokumentów występujących w niniejszej sprawie oraz innych sprawach pozostających niewątpliwie w związku formalnym i rzeczowym. W aktach administracyjnych znajduje się szereg dokumentów, protokołów z przesłuchań świadków, przesłuchań prowadzonych także przez inne organy aniżeli Kierownik BP Agencji w K.. W sposób oczywisty postępowanie to jest także powiązane z postępowaniem karnym prowadzonym przez organy ścigania w [...], którego nawet jeśli wynik nie jest bezpośrednio związany z niniejszą sprawą, to ustalenia tam poczynione mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania płatności. Sąd w rezultacie stwierdza, że organ nie wydał decyzji w terminie wskazanym w rozporządzeniu, bowiem zaistniały przyczyny, dla których postępowanie należało prowadzić w znacznie szerszym zakresie i w innym, aniżeli pierwotnie kierunku. Wobec tego wymagało to dokonania nowych ustaleń, zebrania znacznie szerszego materiału dowodowego, bądź wystąpienie o przesłanie tego materiału dowodowego zebranego przez inny organ, w tym prokuraturę. Sąd stwierdza, że skarga co do bezczynności nie jest zasadna. Z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności lub wprawdzie prowadzi postępowanie w danej sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji czy innego aktu – zob. m. in. wyrok NSA z 12.09.2017 r. sygn.. II OSK 1382/17. W omawianej sprawie w ocenie Sądu organ nie naruszył zasady szybkości postępowania, gdyż zebrany materiał dowodowy jest obszerny i dotyczy też innych podmiotów oraz ich związków ze stroną skarżącą. Wykazanie przez organ, że w sprawie wystąpiły sztuczne warunki dla pozyskania płatności wymaga, by organ wykazał powiązania osób uczestniczących w procederze ich związków ze stroną skarżącą (osobowych, organizacyjnych i finansowych) oraz dodatkowo występowania elementów subiektywnych i obiektywnych w samym ich tworzeniu. Jest to obowiązek organu, z czego wynika konieczność zgromadzenia materiału dowodowego oraz jego wszechstronnej analizy. Sąd przyjmuje, że obecnie analiza materiału dowodowego dobiega końca i decyzja zapadnie wkrótce. Sąd dokonując oceny skargi analizuje czynności podejmowane przez organ, ale też kontekst całej sprawy, czyli kwestie merytoryczne. Przekroczenie terminu do załatwienia sprawy nie zawsze świadczy o przewlekłości postępowania. Sama strona dokonywała kilku zmian – korekty wniosku, miało miejsce przejęcie zobowiązania. Sprawy te były zależne. Pojawiły się też nowe okoliczności mające istotny wpływ na wynik postępowania, a z nimi kolejne ustalenia. W postępowaniu dotyczącym tworzenia sztucznych warunków to na organie ciąży obowiązek zebrania wyczerpującego materiału dowodowego co ma doprowadzić do wykazania, że ze względu na tworzenie sztucznych warunków dane płatności nie należą się wnioskodawcy. Tego rodzaju działanie organu zostało wymuszone przez stronę i jej związki z innymi podmiotami. Inicjowały one działanie organu zmierzające do wykazania tworzenia przez te podmioty sztucznych warunków w celu uzyskania dopłat. Gromadzenie materiału dowodowego w niniejszej sprawie dotyczy Kierownika BP Agencji w K., ale też innych organów, co powoduje wydłużenie czasu koniecznego do wydania decyzji. Nie oznacza to jednak, że podejmowane przez organ czynności procesowe nie wypełniały przesłanki z art. 12 K.p.a. względnie miały charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy, gdyż (co zostało powyżej przedstawione) zmierzały do dokładnego ustalenia stanu faktycznego w sprawie. Wobec powyższego na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi.