III SAB/Po 23/22

Dnia 21 marca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Asesor sądowy WSA Jacek Rejman (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 marca 2023 roku sprawy ze skargi G. K. na bezczynność Dowódcy [...] w [...] w przedmiocie wypłaty jednorazowego odszkodowania oddala skargę. W piśmie z dnia 29 grudnia 2021 r., które płynęło do organu w dniu 3 stycznia 2022 r., G. K. (dalej również: skarżący; strona) wystąpił do Dowódcy [...] w P. , z wnioskiem o przyznanie jednorazowego odszkodowania w wysokości jednomiesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym za każdy miesiąc skrócenia okresu wypowiedzenia. W uzasadnieniu podniósł, że decyzją Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych przyznano mu prawo do skrócenia okresu wypowiedzenia z 6 miesięcy do 3 miesięcy, zatem przysługuje stronie jednorazowe odszkodowanie w wysokości jednomiesięcznego uposażenia za każdy miesiąc skrócenia okresu wypowiedzenia; w jego wypadku jest to okres 3 miesięcy. Na piśmie tym, opatrzonym nr [...], Zastępca Dowódcy [...] w P. uczynił w dniu 4 stycznia 2022 r. adnotację: "Z uwagi na obwiązujące przepisy, brak zgody". Następnie organ skierował do skarżącego ["priorytet - za zwrotnym potwierdzeniem odbioru"] pismo nr [...] z dnia 13 stycznia 2022 r. [błędnie oznaczono datę pisma, jako "13 stycznia 2021 r.", numer pisma wskazuje prawidłową datę: "13.01.2022"] nr sprawy: [...], dotyczące wniosku o jednorazowe odszkodowanie z tytułu skrócenia okresu wypowiedzenia. W piśmie z dnia 13 stycznia 2022 r. Dowódca [...] w P. , w odpowiedzi na przedmiotowy wniosek "o przyznanie jednorazowego odszkodowania za każdy miesiąc skrócenia okresu wypowiedzenia, poinformował stronę, że mając na uwadze złożone przez (...) [skarżącego] wypowiedzenie stosunku służbowego i (...) prośbę o skrócenie okresu wypowiedzenia do trzech miesięcy, (...) wniosek nie znajduje uzasadnienia w obecnym stanie prawnym. W związku z powyższym (...) wniosek został rozpatrzony odmownie". W dniu 25 marca 2022 r. (data nadania pocztowego) G. K., działając za pośrednictwem pełnomocnika procesowego, wniósł skargę na bezczynność Dowódcy [...] w P. [Jednostki Wojskowej Nr [...] w P. ] "w sprawie wniosku złożonego, przez skarżącego, na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy o przebudowie i modernizacji technicznej oraz finansowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 maja 2001 r., o jednorazowe odszkodowanie w wysokości jednomiesięcznego uposażenia za każdy miesiąc skrócenia okresu wypowiedzenia". Skarżący wniósł o "zobowiązanie Dowódcy [...] w P. do wydania decyzji będącej odpowiedzią na wniosek skarżącego, w terminie miesiąca". W uzasadnieniu podniósł, że w dniu 3 stycznia 2022 r. "na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy o przebudowie i modernizacji technicznej oraz finansowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 maja 2001 r. skarżący złożył wniosek o jednorazowe odszkodowanie w wysokości jednomiesięcznego uposażenia za każdy miesiąc skrócenia okresu wypowiedzenia. Oznacza to jego zdaniem, że "z tym dniem, na żądanie (wniosek) skarżącego, zostało wszczęte postępowanie administracyjne (art. 61 § 1 i § 3 k.p.a.)". Argumentował, że postępowanie w tej sprawie winno być zakończone bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie miesiąca, a w przypadku szczególnych komplikacji, nie później niż w terminie 2 miesięcy, tj. w terminach określonych w art. 35 § 1 i 3 k.p.a. Mimo upływu tych terminów Dowódca [...] w P. nie wydał decyzji zmierzającej do merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącego. W tej sytuacji skarżący w piśmie z dnia 25 lutego 2022 r. skarżący wniósł do Dowódcy [...] w P. [Jednostka Wojskowa Nr [...]] ponaglenie, jednak do dnia złożenia niniejszej skargi nie wydano w tym przedmiocie stosownego postanowienia zgodnie z art. 37 § 6 k.p.a. ani właściwej decyzji administracyjnej. Ponaglenie w tej sprawie zostało wniesione 25 lutego 2022 r. (drogą pocztową) do Dowódcy [...] w P. [Jednostki Wojskowej Nr [...]]. Wskazuje ono nr sprawy: [...], podany w piśmie organu z dnia 13 stycznia 2022 r. i dookreśla, że dotyczy odmowy przyznania jednorazowego odszkodowanie z tytułu skrócenia okresu wypowiedzenia. W odpowiedzi na skargę Dowódca [...] w P. [[...] w P. ] wniósł o jej oddalenie. W związku z brakiem nadesłania przez organ (pomimo wezwania) odpisu odpowiedzi na skargę w niniejszej sprawie, odpis stanowiska organu nie został doręczony pełnomocnikowi strony. Niemniej jednak Sąd w zarządzeniu z dnia 10 lutego 2023 r. stwierdził, że brak odpowiedzi organu na skargę lub brak odpisu odpowiedzi na skargę nie stanowi przeszkody do nadania sprawie dalszego biegu, bowiem pismo to ma jedynie charakter pomocniczy i z uwagi na takie znaczenie jego treści nie podlega kontroli sądowej (por. stanowisko zawarte w wyroku NSA z dnia 22 stycznia 2019 r. sygn. akt II GSK 3850/16). Kontrola sądowa obejmuje natomiast działanie lub zaniechanie organu w konkretnej sprawie administracyjnej, której dotyczy wniesiona skarga. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259) - dalej: p.p.s.a. Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Zakres kontroli sądu w sprawach na bezczynność organu w załatwieniu sprawy sprowadza się do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze wydania określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego bądź podjęcia czynności materialno-technicznej oraz czy wydanie określonego aktu prawnego nastąpiło w ustawowo określonym terminie. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Natomiast art. 37 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000, z późn. zm.) - dalej: k.p.a. przewiduje, że ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie (pkt 1) albo do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (pkt 2). Niemniej jednak skuteczne jest również wniesienia ponaglenia bezpośrednio do organu wyższego stopnia. Przejawem nadmiernego formalizmu jest także m.in. odrzucenie skargi z uwagi na wskazanie przez stronę składającą ponaglenie innej podstawy prawnej, niewskazanie organu, do którego ponaglenie jest składane albo wskazanie organu niewłaściwego (patrz: postanowienie NSA z dnia 26 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 2202/20 - dostępne w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd uznał, że w niniejszej sprawie strona przed wniesieniem skargi na bezczynność skarżonego organu spełniła warunek z art. 53 § 2b p.p.s.a., wobec czego rozpoznał merytorycznie skargę. Idąc dalej, należy podkreślić, że granice sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.) ze skargi na bezczynność organu określa sprawa, w której strona zwróciła się do organu o wydanie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (patrz: wyroki NSA z dnia 12 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2590/12 i 30 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 974/08 - dostępne jw.). Skarżący, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika procesowego, określił, na czym polegała bezczynność skarżonego organu w niniejszej sprawie – a miałaby to być zwłoka w wydaniu decyzji administracyjnej zmierzającej do merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącego. Zdaniem Sądu, pismo Dowódcy [...] w P. z dnia 13 stycznia 2022 r. nr [...], sprawy: [...], dotyczące wniosku o jednorazowe odszkodowanie z tytułu skrócenia okresu wypowiedzenia, stanowi rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy skarżącego w formie decyzji administracyjnej (art. 104 § 1 k.p.a.). Pismo to spełnia minimalne wymagania dla uznania go za decyzję administracyjną, gdyż zawiera takie niezbędne elementy decyzji określone w art. 107 § 1 k.p.a., jak oznaczenie organu i adresata, podpis osoby wydającej decyzję, datę jej wydania - a przede wszystkim rozstrzygnięcie, tj. odmowne rozpatrzenie wniosku (rozstrzygniecie sprawy) z uwagi na brak uzasadnienia dla przyznania żądanego odszkodowania w obecnym stanie prawnym. Nie wskazuje ono wprawdzie konkretnych przepisów, jednakże odnosi się do braku podstaw prawnych do przyznania żądanego świadczenia. Nadto sam skarżący określił, że jego żądanie opiera się na art. 14 ust. 2 ustawy o przebudowie i modernizacji technicznej oraz finansowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 maja 2001 r. [Dz.U. z 2015 r., poz. 1716]. Rozstrzygnięcie to zapadło także po przeanalizowaniu sprawy, na co wskazuje adnotacja uczyniona w dniu 4 stycznia 2022 r. na wniosku z dnia 29 grudnia 2021 r. (wniesionym 3 stycznia 2022 r.). Przedmiotowa decyzja weszła do obrotu, na co wskazuje sama treść ponaglenia, jakie w tej sprawie zostało wniesione 25 lutego 2022 r. do Dowódcy [...] w P. [Jednostki Wojskowej Nr [...]]. Skarżący w piśmie tym podał bowiem nr sprawy: [...], wskazany wcześniej w piśmie organu z dnia 13 stycznia 2022 r., jak również określił, że ponaglenie dotyczy odmowy przyznania jednorazowego odszkodowanie z tytułu skrócenia okresu wypowiedzenia. Skarżący wiedział zatem o wyrażonej w przedmiotowym piśmie odmowie uwzględniania jego żądania. Świadczy to o tym, że stanowisko organu rozstrzygające sprawę przedmiotowego wniosku, wyrażone w formie decyzji administracyjnej, zostało stronie skutecznie zakomunikowane (doręczone). Wobec powyższego Dowódca [...] w P. nie pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu przedmiotowego wniosku z dnia 29 grudnia 2021 r. o przyznanie jednorazowego odszkodowania. Nie dopuścił się zatem zarzucanego mu w skardze stanu zwłoki w załatwieniu sprawy. Wniosek ten został rozpatrzony, a skarżący może zakwestionować tę decyzję instancyjnie w drodze odwołania. Sąd wyjaśnia, że skoro przedmiotowe pismo - decyzja z dnia 13 stycznia 2022 r. nie zawierało pouczenia co do prawa wniesienia odwołania, to trzeba mieć na uwadze treść art. 112 k.p.a., który stanowi, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. W przypadku gdy decyzja nie zawiera pouczenia co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego, należy przyjąć, że strona, która nie korzysta z przysługującego jej prawa odwołania, powództwa lub skargi, jest także adresatem gwarancji przewidzianej w tym przepisie (zob. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 193/11, dostępny jw. oraz A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 112.). Z art. 112 k.p.a. wynika szczególne znaczenie pouczenia oraz ochrona udzielona stronie, która się zastosowała do jego treści - nawet jeśli była ona wadliwa. Skoro więc ochrona przysługuje stronie, która zastosowała się do błędnego pouczenia, to tym bardziej powinna ona objąć podmiot, który nie został w ogóle pouczony o trybie i terminie złożenia skargi, czyli m.in. w tej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2021 r. sygn. akt II GZ 254/21, dostępny jw.). Przyjmuje się, że w przypadku braku pouczenia co do prawa odwołania strona może po upływie ustawowego terminu wnieść odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu (por. poglądy przedstawione w: P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, art. 112). W nowszym orzecznictwie wskazuje się również, że błędne pouczenie strony o braku przysługiwania środka zaskarżenia lub brak pouczenia o przysługiwaniu środka zaskarżenia powoduje, że taka strona może skutecznie wnieść odwołanie w każdej chwili, gdyż nie utraciła prawa do dopełnienia tej czynności w myśl wyraźnego przepisu prawa (patrz: wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 37/21). Skoro Sąd w rozpoznawanej sprawie nie uwzględnił skargi na bezczynność, to nie mógł zastosować art. 149 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.