III SAB/Po 25/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Sebastian Michalski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi K. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. zobowiązuje organ do załatwienia sprawy z wniosku skarżącego z dnia 13 sierpnia 2025 roku w terminie trzydziestu dni od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3.oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. S. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. K. S., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, wystąpił do sądu administracyjnego ze skargą na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżący zażądał: - rozpatrzenia żądania stwierdzenia nieważności decyzji w trybie autokontroli, - zobowiązania organu do załatwienia sprawy w określonym przez Sąd terminie, w przypadku braku załatwienia sprawy w trybie autokontroli, - stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości, - stwierdzenia, że bezczynność i przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdyż od otrzymania akt sprawy w dniu 18.08.2025 roku minęły ponad dwa miesiące - przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub innej uznanej przez Sąd, - zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w kwocie 597 złotych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że od złożenia wniosku minął ponad miesiąc, a organ do tej pory nie tylko nie załatwił sprawy, ale nawet nie zawiadomił o wszczęciu postępowania. Skarżący uznał, że doręczone mu 27 października 2025 roku wezwanie do uzupełnienia podania jest całkowicie nieuzasadnione, jest "grą na zwłokę". Podkreślił, że podanie spełnia wszystkie wymogi ustalone w przepisach. Skarżący wyjaśnił, że przyznanie sumy pieniężnej nie ma charakteru odszkodowawczego i nie ma służyć wyrównaniu szkody, a dla jej przyznania wystarczy sam fakt bezczynności i przewlekłości. W związku z przewlekłością skarżący doznał krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Sąd powinien wziąć pod uwagę długi okres oczekiwania na rozstrzygnięcie bardzo prostej sprawy oraz fakt niedogodności spowodowanej podziałem ewidencyjnym umożliwiającym istnienie w ścianie granicznej otworu okiennego. Przez niefrasobliwość organu w załatwieniu sprawy skarżący narażony jest na infiltrację w jego nieruchomość przez sąsiadów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zażądało oddalenia skargi. Organ wyjaśnił, że wniosek posiadał istotne braki. Skarżący nie usuną braków wskazanych w wezwaniu. Wniósł ponaglenie, a następnie skargę do sądu administracyjnego. Pismo pozostawiono bez rozpoznania z uwagi na to, że braki podania w przepisanym terminie nie zostały usunięte. W ocenie Kolegium, wobec załatwienia sprawy co do istotny, skarga jest bezprzedmiotowa. Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania ma na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Podejmując rozstrzygniecie w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania należy uwzględnić stan sprawy istniejący w dniu wyrokowania. Wydanie decyzji w sprawie, w której złożono skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania wyłącza możliwość jej uwzględnienia. Takie okoliczności wystąpiły w niniejszej sprawie. Stąd postępowanie powinno podlegać umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Umorzenie postępowania uniemożliwia stwierdzenie czy przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także ewentualne wymierzenie grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024, poz. 1267). Sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji publicznej obejmuje także brak efektywnych działań w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie - art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024, poz. 935 ze zm.; dalej w skrócie "P.p.s.a."). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 P.p.s.a.). W świetle art. 149 § 1 pkt 1-3 P.p.s.a. uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W przypadku uwzględnienia skargi sąd stwierdza także, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Ponadto sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Sprawy ze skarg w przedmiocie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a., mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym - co miało miejsce w niniejszej sprawie. Skarga została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym (art. 53 § 2b P.p.s.a.). Skarżący złożył ponaglenie na "bezczynność SKO w [...]". Skarga okazała się uzasadniona. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ - art. 35 § 1-2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 - dalej w skrócie "K.p.a."). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 §1 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.). Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność) lub postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Analiza stanowiska strony postępowania oraz analiza dokumentów złożonych do przekazanych Sądowi akt administracyjnych, ujawnia następujące okoliczności faktyczne kontrolowanej sprawy. Skarżący, podaniem z dnia 13 sierpnia 2025 roku, które wpłynęło do Kolegium 18 sierpnia 2025 roku, wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 28 czerwca 1999 roku (znak: [...]) w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej w S., tj. działki nr [...] na działki nr [...] i nr [...]. W treści podania wnioskodawca wskazał, że podział rażąco naruszał warunki techniczne (w szczególności przepisy ppoż), jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – linia podziałowa (granica działki) przebiegała wzdłuż ściany szczytowej budynku mieszkalnego, w której znajdował się otwór okienny. Wnioskodawca zaznaczyła, że z chwilą gdy linia podziałowa przebiega wzdłuż ściany z otworami okiennymi i staje się granicą nieruchomości – powstaje sytuacja zakazana (sygn. akt II OSK 1333/05 oraz sygn. akt II SA/Gd 454/23). W decyzji podziałowej w istocie nie wskazano podstawy prawnej podziału. Ani art. 96 ust. 1 ugn, ani też uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 21 lutego 1994 roku takiej podstawy nie stanowią. W dniu 8 października 2025 roku złożone zostało ponaglenie na bezczynność SKO w [...]. Strona zażądała stwierdzenia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, niezwłocznego załatwienia sprawy, wyjaśnienia przyczyn i ustalenia winnych bezczynności, podjęcia środków zapobiegających bezczynności w przyszłości oraz pociągnięcia do odpowiedzialności pracownika organu, który nie załatwił sprawy terminie. Kolegium, pismem z 20 października 2025 roku, w związku z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji, zobowiązało pełnomocnika wnioskodawcy, aby ten w terminie 7 dni od daty otrzymania wezwania, uzupełnił podanie i wskazał jaką przesłanką nieważności z art. 156 § 1 K.p.a., jego zdaniem, dotknięte było postępowanie, podał przepis prawa materialnego i procesowego, który w stopniu kwalifikowanym został naruszony, a także wykazał, iż wnoszący legitymuje się interesem prawnym, gdyż stroną postępowania nieważnościowego są tylko podmioty odpowiadające kryteriom z art. 28 K.p.a. Wezwanie zostało doręczone pełnomocnikowi wnioskodawcy w dniu 27 października 2025 roku Wnioskodawca, pismem z 27 października 2025 roku, wpływ do organu 29 października 2025 roku, skorzystał z prawa skargi do sądu administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, pismem z 10 listopada 2025 rok, na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., pozostawiło podanie bez rozpoznania. Organ wyjaśnił, że wniosek posiadał braki: niesprecyzowano żądania, brak uzasadnienia/argumentów wskazujących na jedną z przesłanek nieważności oraz nie wskazano konkretnego przepisu, który został naruszony w stopniu kwalifikowanym. Wnioskodawca nie usunął braków w wymaganym terminie. Uwzględniając powyższe (stan prawny i okoliczności faktyczne sprawy) wyjaśnić należy, że bezczynność jest stanem związanym z upływem terminu na załatwienie sprawy, który został określony w ustawie albo wyznaczony przez organ na podstawie art. 36 § 1 K.p.a. Natomiast przewlekłe prowadzenie postępowania to stan, w którym wprawdzie organ administracji nie przekroczył terminów określonych we wskazany powyżej sposób, nie ma zatem podstaw do stwierdzenia bezczynności, ale postępowanie jest prowadzone, toczy się, dłużej niż jest to niezbędne dla załatwienia konkretnej sprawy. Rozpoznając skargę na przewlekłość postępowania lub bezczynność organu sąd administracyjny zobowiązany jest ustalić rzeczywistą postać opieszałości organu administracji w załatwieniu sprawy, bez względu na to, jak zostały sformułowane żądania skargi. Przy czym bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, co oznacza, że w tej samej sprawnie nie może występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość (wyrok NSA z 7.09.2022 r., II OSK 871/22, LEX nr 3420881). Ocena rodzaju opieszałości (przewlekłości lub bezczynności) organu administracji dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w chwili orzekania przez sąd administracyjny. Sąd orzekający w niniejszej sprawie przyjmuje jako własne stanowisko wyrażone w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 roku o sygn. akt I OPS 2/13, że na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.), stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przysługuje skarga na bezczynność organu. W ocenie Sądu czynność pozostawienia podania bez rozpoznania została dokonana z naruszeniem art. 64 § 2 K.p.a. w związku z art. 156 K.p.a. Należy odróżniać niejasność wniosku, które dotyczą merytorycznej treści żądania wniosku od braków formalnych dotyczących struktury podania, kompletności podania, jak brak podpisu, adresu, czy też innych elementów konkretnego typu podania ustalonych w przepisach szczególnych. Braki formalne/strukturalne podania wymagają usunięcia pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Kwestia ustalenia rzeczywistej treści żądania wniosku, usunięcia niejasności ujawnionych w treści żądania wniosku, to kwestia podlegająca ustaleniu/rozstrzygnięciu w toku merytorycznego rozpoznania sprawy, treść żądania wniosku rozstrzyga o treści stosunku materialnoprawnego, treści przyszłej decyzji. Analiza dokumentów włączonych do akt sprawy doprowadziła Sąd do przekonania, że brak jest podstaw do formułowania oceny, iż wniosek o stwierdzenie nieważności jest niekompletny formalnie. Braków formalnych podania nie dowodzi konieczność wyjaśnienia sprawy w aspekcie tego, czy wnoszący podanie posiada interes prawny w sprawie oznaczonej treścią żądania wniosku. O brakach formalnych podania nie stanowi potrzeba doprecyzowania treści żądania wniosku o okoliczności, które pozwolą dokonać kwalifikacji prawnej sprawy. W świetle treści art. 61a §1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną. Do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji znajduje zastosowanie przepis art. 61a. Jednak nie wydaje się postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, jeżeli z przepisów Kodeksu wynika, że organ pozostawia podanie bez rozpoznania (P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2025, art. 61a i powołane tam orzecznictwo). Przyjmuje się ponadto, że treść żądania budząca wątpliwości organu nie jest brakiem formalnym usuwalnym w trybie przepisu art. 64 § 2 K.p.a. Dopiero jednoznaczne ustalenie treści żądania wnioskodawcy umożliwia sprecyzowanie materialnej podstawy załatwienia sprawy zakreślonej żądaniem strony. Sformułowanie żądania w sposób budzący wątpliwości organu co do jego rzeczywistej treści nie jest brakiem formalnym w tym sensie, że jest równoznaczne z brakiem żądania. Wątpliwości co do treści żądania powinny być usuwane w toku postępowania wyjaśniającego (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025, art. 64 oraz powołane tam orzecznictwo). Sąd nie dopatrzył się podstaw do tego, aby przyjmować stanowisko, że podanie z dnia 13 sierpnia 2025 roku obarczone jest wadą w postaci braku sformułowania w nim treści żądania. W podaniu została wskazana decyzja, której dotyczy żądanie stwierdzenia nieważności. Oznaczona została przesłanka stwierdzenia nieważności jako przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wskazane zostały okoliczności faktyczne indywidualizujące zarzut o wadliwość kwestionowanej decyzji, co dodatkowo zobrazowano poprzez powołanie wyroków sądów administracyjnych. W tym stanie rzeczy pozostawienie podania bez rozpoznania, dokonane po wniesieniu skargi, nie mogło zostać ocenione jako skuteczne prawnie. Z tego też względu żądanie umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego okazało nieuzasadnione. W konsekwencji, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaistniała konieczność zobowiązania Samorządowego Kolegium Odwoławczego do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 13 sierpnia 2025 roku w terminie trzydziestu dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz aktami administracyjnymi (pkt 1 wyroku). Skoro pozostawienie wniosku bez rozpoznania zostało ocenione jako niezgodne z prawem, to Sąd stwierdził bezczynność organu, ale uznał przy tym, że nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa (pkt 2 wyroku). Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosku i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (wyrok NSA: z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18; z dnia 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1802/19; publ. CBOSA). Odnosząc powyższe do okoliczności kontrolowanej sprawy dostrzegać należy, że wniosek skarżącego nie pozostał bez żadnej odpowiedzi. Organ zareagował na ponaglenie, które złożono przed upływem maksymalnego dwumiesięcznego terminu na załatwienie sprawy szczególnie skomplikowanej. Stan bezczynności nie wynika z rażących zaniedbań w obszarze terminowego załatwiania spraw administracyjnych, lecz spowodowany jest błędną oceną prawną, co do zaistnienia przesłanek warunkujących pozostawienie podania bez rozpoznania. Sąd nie ujawnił podstaw do przyjęcia oceny, że zachowanie organu nosi znamiona działania nakierowanego na pokrzywdzenie wnioskodawcy poprzez odwlekanie załatwienia sprawy, czy też złośliwe naruszanie praw procesowych wnioskodawcy. Zbędne i nieuzasadnione okazało się więc stosowanie środków sądowoadministracyjnych w postaci wymierzenia organowi grzywny, czy orzeczenia o przyznaniu skarżącemu od organu sumy pieniężnej określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. W konsekwencji takie żądania skargi zostały oddalone (pkt 3 wyroku). O należnych skarżącemu kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na zasądzoną kwotę składa się opłata uiszczona tytułem wpisu od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru w osobie radcy prawnego w stawce minimalnej (480 zł) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).