III SAB/Po 3/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Asesor sądowy WSA Robert Talaga po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi W. T. na bezczynność Dyrektora Wielkopolskiego Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej oddala skargę IIISA/Po 3/22 Uzasadnienie Wnioskiem z dnia [...] października 2021 r.( data wpływu do organu) W. T. wniósł o wydanie przez W. Zarząd Dróg Wojewódzkich w P. Rejon w O. . zezwolenia na lokalizację zjazdu w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr [...], położoną w miejscowości G.. Pismem z dnia [...] października 2021 nr [...] W. Zarząd Dróg Wojewódzkich Rejon w O. , w odpowiedzi na wskazany wyżej wniosek, nie wyraził zgody na lokalizację zjazdu. W piśmie tym, wskazując na przepisy ustawy o drogach publicznych oraz przepisy rozporządzenia Ministra transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. organ wyjaśnił, że w uzasadnionych przypadkach dopuszcza się lokalizację zajadu na drodze klasy C, gdy brak jest możliwości wykorzystania innego dojazdu z dróg publicznych lub wewnętrznych. Jak wskazał organ, działka nr [...] posiada istniejący zjazd z drogi wojewódzkiej, zlokalizowany przy granicy z działką nr [...], który w pełni zapewnia obsługę komunikacyjną działki. Warunki dotyczące obsługi komunikacyjnej działki zostały również przedstawione w piśmie [...] z dnia [...].05.2019r. oraz w decyzji o warunkach zabudowy [...] z dnia [...].06.2019r..Jednnoczesnie poinformowano wnioskodawcę, że organ wyrazi zgodę na zmianę lokalizacji zjazdu w miejsce wskazane przez wnioskodawcę, pod warunkiem likwidacji istniejącego zjazdu. W odpowiedzi na wskazane wyżej pismo W. T. [...] listopada 2021 r. ( data wpływu wniosku do organu [...].11.2021r.) wniósł o ponowne rozpatrzenie wniosku, z uwzględnieniem faktu, że działka po zakończeniu budowy budynku mieszkalnego i gospodarczego zostanie podzielona. Budynek mieszkalny i gospodarczy miałby znaleźć się na wydzielonej działce, która zostałaby pozbawiona obsługi komunikacyjnej. W. Zarząd Dróg Wojewódzkich, [...] listopada 2021 r., w odpowiedzi na ww. wniosek, podtrzymał swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] października 2021 r., wskazując ponownie, że nie wyraża zgody na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr [...]. W dniu [...] grudnia 2021 r. W. T. wniósł, na podstawie art. 37 k.p.a., ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., w związku z bezczynnością W. Zarządu Dróg Wojewódzkich w O. .w załatwieniu wniosku z dnia [...] października 2021 r. o wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu. W piśmie z dnia [...] grudnia 2021 r., skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. W. Zarząd Dróg Wojewódzkich Rejon w Ostrowie Wlkp., ustosunkowując się do ponaglenia, wyjaśnił, że dwukrotnie zajmował stanowisko, co do możliwości skomunikowania przedmiotowej działki z droga wojewódzką, tj. pismem z dnia [...] października 2021 r. i [...] listopada 2021 r. Pisma te stanowiły odpowiedź organu w sprawie wszczętej wnioskiem W. T. z dnia [...] października 2021 r. Postanowieniem z [...] stycznia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uznało ponaglenie za uzasadnione, wyznaczając termin do załatwienia sprawy do dnia [...] lutego 2022 r. W. T. [...] grudnia 2021 r. ( data wpływu pisma do Sądu) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność organu w załatwieniu sprawy z wniosku z dnia [...] października 2021 r. o wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr [...] w miejscowości G., domagając się stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania organu do załatwienia sprawy oraz przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 §6 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi, skarżący podniósł, że od wpływu podania do organu w dniu [...] października 2021 r. minęły prawie dwa miesiące, a organ nie załatwił sprawy ( nie wydał decyzji). Jednocześnie wskazał, że doznał w związku z bezczynnością organu krzywdy, którą należałoby zrekompensować. Zarzucił, że nie może rozpocząć procesu podziału nieruchomości z uwagi na brak dostępu do drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że nie doszło do bezczynności, bowiem w dniu [...] października 2021 r. została wydana decyzja administracyjna. Pismo wydane w dniu [...] października 2021 r. nr [...] przez organ zawiera minimum elementów decyzji, co jest wystarczające do uznania go za decyzję administracyjną, rozstrzygającą wniosek skarżącego z dnia [...] października 2021 r. W piśmie z dnia [...] marca 2022 r. organ wyjaśnił , że nie podjął czynności po otrzymaniu postanowienia SKO z dnia [...] stycznia 2022 r. albowiem, w ocenie organu, decyzja została wydana dniu [...] października 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, o następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 p.p.s.a. sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1-7 i § 3 p.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynność organów administracji publicznej lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Skarga wniesiona do Sądu przez W. T. została poprzedzona ponagleniem skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W kontrolowanej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny, czy W. Zarząd Dróg Wojewódzkich w P. Rejon w O. . dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku W. T. z dnia [...] października 2021 r o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu w pasie drogowym drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr [...], położoną w miejscowości G.. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej. Takie rozumienie pojęcia "bezczynności" pozostaje w zgodzie z jego legalną definicją wynikającą z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. - w myśl tego przepisu, przez bezczynność rozumie się niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Bez znaczenia pozostaje przy tym, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, w tym czy bezczynność była spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Podkreślenia przy tym wymaga, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie, przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. powołany wyżej przepis art. 35 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Jak wynika z akt administracyjny w toku postępowania administracyjnego o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu, W. Zarząd Dróg Wojewódzkich w P. Rejon w O. . pismem z dnia [...] października, 2021 r. nr [...] - będącym odpowiedzią na wniosek skarżącego z dnia [...] października 2021 r., powołując się na przepisy ustawy o drogach publicznych oraz przepisy rozporządzenia Ministra transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., nie wyraził zgody na lokalizację zjazdu. Brak zgody organ uzasadnił warunkami bezpieczeństwa ruchu. Wskazał również, że działka nr [...] posiada istniejący zjazd z drogi wojewódzkiej, zlokalizowany przy granicy z działką nr [...], który w pełni zapewnia obsługę komunikacyjną działki. Skarżący, w odpowiedzi na to pismo w dniu [...] listopada 2021r. ( data wpływu pisma do organu [...] listopada 2021r.) wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy, wskazując na okoliczności związane z planowanym podziałem działki nr [...]. W. Zarząd Dróg Wojewódzkich, [...] listopada 2021 r., w odpowiedzi na ww. wniosek, w piśmie nr [...], doręczonym skarżącemu w dniu [...] listopada 2021 r., podtrzymał swoje stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] października 2021 r., wskazując ponownie, że nie wyraża zgody na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej nr [...] na działkę nr [...]. W dniu [...] grudnia 2021 r. W. T. wniósł ponaglenie na bezczynność W. Zarządu Dróg Wojewódzkich do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.. [...] grudnia 2021 r. W. T. wniósł skargę na bezczynność organu do Sądu. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie organ podniósł, że pismo wydane w dniu [...] października 2021 r. nr [...] przez organ zawiera minimum elementów decyzji, co jest wystarczające do uznania go za decyzję administracyjną, rozstrzygającą wniosek skarżącego z dnia [...] października 2021 r. Jak wynika z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.2021.1376 t.j ) budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu(...) (art. 29 ust 1 ). Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony( ust. 4). Niewątpliwe odmowa wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu wymaga wydania przez organ administracji publicznej decyzji ( art. 104 k.p.a ), która jak wynika z art. 107 k. p..a. powinna zawierać : 1) oznaczenie organu administracji publicznej; 2) datę wydania; 3) oznaczenie strony lub stron; 4) powołanie podstawy prawnej; 5) rozstrzygnięcie; 6) uzasadnienie faktyczne i prawne; 7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji; 9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy. Pismo W. Zarządu Dróg Wojewódzkich Rejon w O. ., z dnia [...] października 2021 nr [...] wydane w odpowiedzi na wskazany wyżej wniosek, w którym organ nie wyraził zgody na lokalizację zjazdu, zawiera wymagane ww. przepisem elementy decyzji, poza pouczeniem, w jakim trybie służy od niej odwołanie. W tym miejscu należy zatem wskazać, jak przyjmuje się zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie, że brak pouczenia w decyzji, należy traktować jak błędne pouczenie w rozumieniu art. 112 k.p.a. Przepis art. 112 k.p.a. stanowi, że błędne pouczenie w decyzji, co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Na zasadzie art. 144 k.p.a. przepis ten stosuje się również do postanowień. Norma tam zawarta niewątpliwie zabezpiecza stronę przed błędami popełnionymi przez organ administracji i skutkami nierespektowania przez niego wszystkich wymogów przewidzianych w k.p.a., w tym pouczenia strony o przysługujących jej środkach prawnych, które jest jednym z koniecznych elementów każdego rozstrzygnięcia administracyjnego, a także łamania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.) oraz zasady czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa (art. 9 k.p.a.). Błędna informacja (w tym brak w ogóle pouczenia), co do prawa, trybu i terminu złożenia przysługujących środków prawnych nie może powodować dla strony negatywnych konsekwencji. W kontrolowanej sprawie, z uwagi na jej przedmiot wyznaczający granice, w jakich Sąd może rozstrzygać, jakakolwiek ocena rozstrzygnięcia zawartego w ww. piśmie z dnia [...] października 2021 nie jest dopuszczalna. Istotne natomiast jest to, że pomimo braku pouczenia, jak wskazał organ, pismo z [...] października 2021 zawiera minimum elementów decyzji, co jest wystarczające do uznania go za decyzję administracyjną, rozstrzygającą wniosek skarżącego z dnia [...] października 2021 r. Biorąc zatem pod uwagę powyższe okoliczności, jak i termin rozpoznania wniosku skarżącego, Sąd stwierdził, że nie zaistniała w sprawie bezczynność organu. Z powyższych przyczyn brak jest również podstaw do uwzględnienia wniosku o przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w postępowaniu uproszczonym jeśli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.