III SAB/Po 33/19

Dnia 9 lipca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko (spr.) Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik WSA Mirella Ławniczak Protokolant: st. sekr. sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2019 roku przy udziale sprawy ze skargi J. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek I. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałej części oddala skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, prawomocnym wyrokiem z 19 lipca 2017 r., III SA/Po 329/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. W. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] z [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek - uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję ZUS [...] z 12 kwietnia 2016 r. Ponownie rozpoznając wniosek skarżącego dyrektor ZUS [...] decyzją z [...] lutego 2018 r. nr [...], wskazując na: 1. art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 2 i 3, art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1778, dalej jako u.s.u.s.), odmówił umorzenia należności z tytułu składek w części finansowanej przez płatnika składek oraz osoby ubezpieczonej będącej równocześnie płatnikiem tych składek w łącznej kwocie [...];06 zł, 2. art. 83 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 28 ust. 3a i art. 32 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), odmówił umorzenia należności z tytułu składek osoby ubezpieczonej, będącej równocześnie płatnikiem tych składek, w łącznej kwocie [...]zł. Pismem z 17 lutego 2018 r. J. W. (dalej także jako skarżący) wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy. Pismo wpłynęło do organu w dniu [...] lutego 2018 r. W dniu [...] marca 2018 r. skarżący uzupełnił brak formalny, podpisując wniosek. Pismem z 15 marca 2018 r. ZUS zawiadomił skarżącego o możliwości uzupełnienia wniosku o dodatkowe dokumenty, cytując przepisy dotyczące całkowitej nieściągalności składek. Następnie, postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. ZUS zawiesił postępowanie w sprawie, do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd powszechny – ustalenia bezspornej wysokości zadłużenia. W dniu [...] grudnia 2018 r. do organu I instancji wpłynęło ponaglenie skarżącego, w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej jako K.p.a.). Skarżący napisał, że rozprawa odbyła się 29 maja 2018 r. a wyrok uprawomocnił się około 25 czerwca 2018 r., ale do dnia wysłania ponaglenia organ nie podjął zawieszonego postępowania. W odpowiedzi, pismem z [...] grudnia 2018 r. ZUS poinformował, że ponaglenie zostało uznane za zasadne, a w sprawie stwierdzono bezczynność organu, jednak nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Także w dniu [...] grudnia 2018 r. ZUS postanowieniem podjął zawieszone postępowanie. Decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...] dyrektor ZUS [...] wskazując na art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 83 ust. 4 u.s.u.s.: uchylił w całości zaskarżoną decyzję z 12 lutego 2018 r. oraz odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne za okres [...] r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz wniósł o stwierdzenie, że ZUS dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, z rażącym naruszeniem prawa. Uzasadniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania napisał, że w związku uprawomocnieniem się wyroku Sąd Okręgowego w [...], około [...] czerwca 2018 r., zawieszenie postępowanie powinno zakończyć się możliwie najszybciej. Dopiero po ponagleniu postępowanie w sprawie umorzenia należności zostało podjęte, tak więc bezczynność organu trwała niemal sześć miesięcy. Nie zgodził się ze stwierdzeniem ZUS, że nie nastąpiło rażące naruszenie prawa, zwłaszcza, iż taka sytuacja w tej sprawie miała miejsce już wcześniej, w sprawie w której był stroną. Nadto zaznaczył, że ta sama osoba, zastępca dyrektora ZUS, wydał decyzję odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek oraz rozpatrzył ponaglenie. Co sprawia wrażenie, że zastępca dyrektora ZUS oceniał własne zachowanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, zaznaczając że zastosował się do art. 37 § 8 K.p.a., zgodnie z którym, w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości organ prowadzący postępowanie niezwłocznie załatwia sprawę oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości. Na rozprawie w dniu 25 czerwca 2019 r. skarżący przedłożył do akt wyrok Sądu Okręgowego [...] którym Sąd Okręgowy oddalił odwołanie J. W. na decyzję ZUS [...] z 19 lutego 2018 r. o ustalenie zadłużenia z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne. Nadto skarżący wniósł o zasądzenie od organu sumy pieniężnej, pozostawiając wysokość tej sumy uznaniu Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak efektywnych działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści ww. przepisów p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że skarżący wypełnił ten wymóg formalny. Przechodząc do merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, należy zaznaczyć, że ocenę, czy w rozpatrywanej sprawie doszło do zarzucanej przewlekłości w załatwieniu sprawy, trzeba poprzedzić rozgraniczeniem zakresów obu skarg przewidzianych w przepisach art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 p.p.s.a., tj. skargi na bezczynność organu oraz skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 05 lipca 2012 r. II OSK 1031/12 (CBOSA), zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od 11 kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności" przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.; w skrócie "k.p.a."), względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 (a obecnie też pkt 9) oraz art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, W. 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, art. 3 Nb 69), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37 Nb 4). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 05.07.2012 r., II OSK 1031/12, CBOSA). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Kierując się powyższym, sąd uznał, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania, z tym że nie miała ona charakteru rażącego w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Zgodnie z art. 12 k.p.a. organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Wskazany przepis reguluje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego – zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym możliwym czasie. W doktrynie podnosi się, że zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego oraz interesu jednostki istotne znaczenie i należy do kardynalnych zasad dobrego postępowania. W myśl ogólnej reguły z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, z tym że – zgodnie z § 2 tego artykułu – niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przy czym, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). W ocenie Sądu w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie ma wątpliwości, że ZUS dopuścił się bezczynności w prowadzeniu postępowania, liczonej od czasu uprawomocnienia się wyroku sądu powszechnego, jako że już wtedy ZUS powinien był podjąć zawieszone postępowanie. Sąd zaznacza, że ZUS przyznał w odpowiedzi na skargę, że ponaglenie było zasadne i nie przedstawił żadnego wytłumaczenia co do sześciomiesięcznego milczenia w prowadzeniu sprawy, liczonego do dnia wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Reasumując, ponowne rozpatrzenie sprawy zajęło organowi około siedem miesięcy, licząc od czasu uprawomocnienia się wyroku sądu powszechnego do dnia wydania decyzji z 22 stycznia 2019 r. W tym stanie rzeczy trzeba zarzucić organowi ZUS bezczynność. Organy powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko i skutecznie, uwzględniając ekonomikę podejmowanych działań. Innymi słowy, działania administracji winny się charakteryzować aktywnością nakierowaną na sprawne i prawidłowe załatwienie konkretnej sprawy. Tym wymogom organ w skarżonym postępowaniu nie uczynił w pełni zadość. W ocenie Sądu rozpoznawana sprawa mogła zostać załatwiona w terminie krótszym. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności. Zarazem jednak Sąd uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd miał na uwadze, że "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu "rażącym" naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27.03.2013 r., II OSK 468/13; a także wyroki WSA: z 10.04.2014 r., II SAB/Wr 14/14; z 11.10.2013 r., II SAB/Po 69/13; z 11.03.2015 r., IV SAB/Po 19/15 – CBOSA). W niniejszej sprawie taka sytuacja, zdaniem Sądu, nie zaistniała. Milczenie organu trwało do sześciu miesięcy, organ podjął zawieszone postępowanie niezwłocznie po otrzymaniu ponaglenia oraz ponownie wskazał na możliwość przedstawienia przez skarżącego aktualnej sytuacji finansowej, zdrowotnej i rodzinnej – i w tym celu przesłał stosowny formularz. W tym samym piśmie organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy: do 25 stycznia 2019 r., który to termin wskazuje, że intencją ZUS stało się sprawne zakończenie postępowania. Wyznaczony termin został zresztą dotrzymany, bowiem [...] stycznia 2019 r. została wydana decyzja. W pozostałym zakresie – tj. co do żądania przyznania na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej – Sąd skargę oddalił. Sąd nie uznał za zasadne przyznania ww. sumy pieniężnej przede wszystkim dlatego, że Skarżący w żaden sposób nie wykazał, ani nawet uprawdopodobnił, wystąpienia jakichkolwiek negatywnych skutków stwierdzonej bezczynności postępowania, która wymagałyby zrekompensowania przez przyznanie sumy pieniężnej. Wobec powyższego, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a oraz art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.