III SAB/Po 36/19

Dnia 10 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka (spr.) Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Walentyna Długaszewska Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2019 roku przy udziale sprawy ze skargi R. P. na bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] w przedmiocie udzielenia wsparcia finansowego z tytułu czasowego wyłączenia gospodarstwa z produkcji. I. stwierdza, że Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, II. zobowiązuje Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] do wydania decyzji administracyjnej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz strony skarżącej kwotę [...]- ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. R. P. wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] w rozpatrzeniu wniosku o udzielenie wsparcia finansowego z tytułu czasowego wyłączenia gospodarstwa z produkcji drobiu na skutek zastosowania przepisów weterynaryjnych w związku z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków. W skardze zarzucono błędne pozostawienie wniosku bez rozpoznania z powodu nieusunięcia jego braku formalnego, podczas gdy skarżący w zakreślonym terminie wyjaśnił, że dokument będący podstawą żądania nigdy nie został wobec niego wydany, a powyższe wezwanie doprowadziło do sformułowania dodatkowego kryterium uzyskania wsparcia finansowego zmierzającego do ograniczenia podmiotów, które mogą je uzyskać. Skarżący wniósł m. in. o: 1. zobowiązanie organu do wydania merytorycznej decyzji w sprawie wsparcia finansowego z tytułu czasowego wyłączenia gospodarstwa z produkcji drobiu na skutek zastosowania przepisów weterynaryjnych w związku z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków, w terminie 14 dni; 2. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, co następuje. Skarżący jest właścicielem fermy zajmującej się hodowlą brojlerów w [...] w gminie [...]. Na przełomie stycznia i lutego 2017 r. w niewielkiej odległości od prowadzonej przez niego fermy wykryto ogniska wysoce zjadliwej grypy ptaków. Wojewoda [...] [...] lutego 2017 r. wydał rozporządzenie nr [...], w którym podjął środki mające na celu zwalczania wirusa. Biorąc pod uwagę położenie geograficzne, w którym wykryto ognisko chorobowe wprowadzono podział na obszar zapowietrzony wysoce zjadliwą grypą ptaków i obszar zagrożony wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków. Ferma skarżącego znalazła się w obszarze zapowietrzonym, co do którego wprowadzono najbardziej rygorystyczne nakazy. W szczególności zakazano przemieszczania i transportu drobiu lub innych ptaków, w tym piskląt jednodniowych, drobiu odchowanego do rozpoczęcia nieśności, a także zwłok, jaj wylęgowych oraz jaj konsumpcyjnych bez zgody właściwego terytorialnie powiatowego lekarza weterynarii (§ 2 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia Wojewody). Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] nie wyraził zgody na wprowadzenie nowych ptaków na teren fermy. Wprowadzenie tych uregulowań uniemożliwiło skarżącemu - w okresie obowiązywania rozporządzenia - prowadzenie hodowli, co spowodowało straty . Hodowla kurcząt odbywa się w cyklach produkcyjnych planowanych z rocznym wyprzedzeniem, ustalonych w harmonogramie z podmiotami zajmującymi się dostawą piskląt i odbiorcami kurcząt rzeźnych. Przerwy w produkcji wynoszą zaledwie kilka dni i są wykorzystywane do oczyszczenia, dezynfekcji i wykonania drobnych napraw kurników. Wprowadzenie przepisów uniemożliwiających prowadzenie hodowli przypadło w czasie, kiedy skarżący oczekiwał na wstawienie piskląt. Planowane data wstawienia to [...] lutego 2017 r. Rozporządzenie Wojewody wydano [...] lutego 2017 r. z tym, że już [...] lutego 2017 r. poinformowano okolicznych hodowców o zakazie prowadzenia produkcji. W art. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2018/1507 z dnia 10 października 2018 r. w sprawie nadzwyczajnych środków wspierania rynku w sektorach jaj i mięsa drobiowego w Polsce (Dz. Urz. UE L 255), dalej: "rozporządzenie 2018/1507", wsparcie finansowe związane w wystąpieniem wirusa ma obejmować gospodarstwa drobiarskie, w których zastosowano środki w zakresie stanu zdrowia zwierząt i środki weterynaryjne, i które znajdują się w obszarach, o których mowa w przepisach Unii i Polski wymienionych w załączniku ("obszarach objętych ograniczeniami"). Z preambuły rozporządzenia 2018/1507 wynika, że udzielenie wsparcia finansowego jest spowodowane tym, że w wyniku zastosowania środków w zakresie zdrowia zwierząt i środków weterynaryjnych przedłużono okresy zakazu utrzymywania drobiu w gospodarstwach, zabroniono wstawień ptactwa i ograniczono przemieszczanie w gospodarstwach utrzymujących wszelkiego rodzaju drób położonych na obszarach objętych ograniczeniami, ustanowionych w następstwie pojawienia się ognisk wysoce zjadliwej grypy ptaków. (...) Doprowadziło to do strat w produkcji w tych gospodarstwach drobiarskich. Należy zatem zrekompensować te straty. Straty finansowe występują zarówno w sytuacjach, w których nakazano utylizację kurcząt, jak i wtedy, gdy nie można realizować produkcji i to mimo zawartych umów na dostawę piskląt i odbiór kurcząt rzeźnych. Organ natomiast, nie zważając na przepisy unijne, kierując się wyłącznie rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 17 maja 2019 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem nadzwyczajnych środków wspierania rynku w sektorach jaj i mięsa drobiowego (Dz. U. z 2019 r., poz. 1066), dalej: "rozporządzenie Rady Ministrów", wezwał skarżącego do przedstawienia decyzji organu inspekcji weterynaryjnej nakazującej zabicie lub ubój drobiu. Skarżący nie mógł wykonać tego wezwania, ponieważ nie została ona wydana. W istocie organ sformułował dodatkowe kryterium, które uzależnia otrzymanie wsparcia finansowego wyłącznie od utylizacji drobiu. Tymczasem jest to tylko jeden z kilku środków przewidzianych w rozporządzeniu Wojewody. Obowiązującym prawem jest nie tylko krajowe rozporządzenie RM, ale także rozporządzenie 2018/1507. Skoro ustawodawca unijny nie uzależnił uzyskania wsparcia od utylizacji ptactwa, a wnioskodawca w terminie zakreślonym przez organ złożył stosowne wyjaśnienia i dowody pozwalające na obliczenie poniesionej straty, wniosek powinien zostać merytorycznie rozpatrzony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi powołując się na z § 6 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów wskazał, że strona nie uzupełniła braków formalnych wniosku wobec czego na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. należało wniosek pozostawić bez rozpatrzenia. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego złożył do akt pismo Inspekcji Weterynaryjnej z [...] lutego 2017 r. w celu wykazania, że w stosunku do skarżącego zastosowano środek weterynaryjny w zakresie ochrony zwierząt, co przewiduje rozporządzenie wykonawcze unijne, a jednocześnie zgodnie z nim warunkuje wypłatę odszkodowania w sytuacji, w jakiej znalazł się skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Bezczynność organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podejmuje czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został wydany, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. organ jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 K.p.a.). Z akt sprawy wynika, że wniosek wpłynął do organu [...] lipca 2019 r. Organ podjął kilka czynności, po czym [...] sierpnia 2019 r. pozostawił wniosek bez rozpoznania. Kluczowe dla rozstrzygnięcia jest, czy było to zasadne. W ocenie Sądu pozostawienie wniosku bez rozpoznania było niezasadne, stąd organ jest w bezczynności co najmniej od [...] sierpnia 2019 r. Stan ten trwa zatem co najmniej cztery miesiące. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania było niezasadne, ponieważ skarżący - wobec niewydania wobec niego decyzji powiatowego lekarza weterynarii nakazującej zabicie lub poddanie ubojowi drobiu w związku ze zwalczaniem wysoce zjadliwej grypy ptaków - nie mógł jej dołączyć do wniosku. Obowiązek dołączenia do wniosku jej kopii wynika z § 6 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów. Niemniej jednak, rozporządzenie 2018/1507, określające zasady częściowego finansowania przez Unię Europejską wydatków Polski na pokrycie strat u producentów drobiu w związku z wprowadzeniem przez Polskę niezbędnych środków w zakresie zdrowia zwierząt i środków weterynaryjnych wymaganych zgodnie z dyrektywą Rady 2005/94/WE z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wspólnotowych środków zwalczania grypy ptaków i uchylającej dyrektywę 92/40/EWG (Dz. U. UE L 10), uznaje za możliwe do finansowania nie tylko straty spowodowane wydaniem decyzji o nakazie zabicia lub poddania ubojowi drobiu, ale również straty spowodowane przez inne okoliczności, w tym zakaz wszelkiego przemieszczania drobiu, chyba że zezwoli na to właściwy organ (por. motyw 2 i 7 oraz art. 2 lit. b rozporządzenia 2018/1507 w zw. z art. 30 dyrektywy Rady 2005/94/WE). O zakazie przemieszczania drobiu bez zgody właściwego terytorialnie powiatowego lekarza weterynarii stanowi również § 2 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów. Istotne jest, że właściwy organ nie zezwolił skarżącemu na przemieszczenie drobiu, a ponadto nie wyraził zgody na wprowadzenie nowych ptaków na teren fermy (pisma Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] odpowiednio z [...] lipca 2019 r. i [...] lipca 2019 r.). W takiej sytuacji nie ma podstaw do żądania od skarżącego nadesłania kopii decyzji nakazującej zabicie lub poddanie ubojowi drobiu, gdyż straty mogły powstać również wskutek zakazu przemieszczania drobiu i braku zgody na wprowadzenie nowych ptaków do fermy. Skoro brak tej decyzji nie był brakiem formalnym wniosku, pozostawienie go bez rozpoznania naruszyło art. 64 § 2 K.p.a. Wobec niezałatwienia sprawy przez organ w terminie określonym w art. 35 K.p.a. skargę należało uznać za zasadną. Kwalifikując bezczynność organu jako mającą charakter rażący, Sąd miał na uwadze okres trwania organu w bezczynności (co najmniej cztery miesiące). Sąd nie przesądza kwestii, czy - wskutek wydania rozporządzenia Wojewody i innych nałożonych na niego ograniczeń związanych ze zwalczaniem na terenie obejmującym jego gospodarstwo wysoce zjadliwej grypy ptaków - skarżący doznał jakichkolwiek strat. Merytoryczne rozpatrzenie wniosku będzie zadaniem organu, który powinien to uczynić w terminie określonym w pkt II. sentencji wyroku. Wobec powyższego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzeczono, jak w pkt I. i II. sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło w pkt III. sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy.