III SAB/Po 37/19

Dnia 10 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Górecka Sędziowie WSA Marzenna Kosewska (spr.) WSA Walentyna Długaszewska Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2019 roku przy udziale sprawy ze skargi M. Ł. na bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] w przedmiocie udzielenia wsparcia finansowego z tytułu czasowego wyłączenia gospodarstwa z produkcji. I. stwierdza, że Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, II. zobowiązuje Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] do wydania decyzji administracyjnej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz strony skarżącej kwotę [...]- ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. Ł. wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] w rozpatrzeniu wniosku z [...] lipca 2019 r. o udzielenie wsparcia finansowego z tytułu czasowego wyłączenia gospodarstwa z produkcji drobiu na skutek zastosowania przepisów weterynaryjnych w związku z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków. W skardze zarzucono błędne pozostawienie wniosku bez rozpoznania z powodu nieusunięcia jego braku formalnego, podczas gdy skarżący w zakreślonym terminie wyjaśnił, że dokument będący podstawą żądania nigdy nie został wobec niego wydany, a powyższe wezwanie doprowadziło do sformułowania dodatkowego kryterium uzyskania wsparcia finansowego zmierzającego do ograniczenia podmiotów, które mogą je uzyskać. Skarżący wniósł m. in. o: 1. zobowiązanie organu do wydania merytorycznej decyzji w sprawie wsparcia finansowego z tytułu czasowego wyłączenia gospodarstwa z produkcji drobiu na skutek zastosowania przepisów weterynaryjnych w związku z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków, w terminie 14 dni; 2. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Skarżący uiścił wpis od skargi w wysokości [...] zł i opłacił opłatę skarbową od udzielonego pełnomocnictwa w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu skargi podniesiono, co następuje. Skarżący jest właścicielem fermy zajmującej się hodowlą brojlerów w [...] w gminie [...]. Na przełomie stycznia i lutego 2017 r. w niewielkiej odległości od prowadzonej przez niego fermy wykryto ogniska wysoce zjadliwej grypy ptaków. Wojewoda [...] [...] lutego 2017 r. wydał rozporządzenie nr [...], w którym podjął środki mające na celu zwalczania wirusa. Biorąc pod uwagę położenie geograficzne, w którym wykryto ognisko chorobowe wprowadzono podział na obszar zapowietrzony wysoce zjadliwą grypą ptaków i obszar zagrożony wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków. Ferma skarżącego znalazła się w obszarze zapowietrzonym, co do którego wprowadzono najbardziej rygorystyczne nakazy. W szczególności zakazano przemieszczania i transportu drobiu lub innych ptaków, w tym piskląt jednodniowych, drobiu odchowanego do rozpoczęcia nieśności, a także zwłok, jaj wylęgowych oraz jaj konsumpcyjnych bez zgody właściwego terytorialnie powiatowego lekarza weterynarii (§ 2 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia Wojewody). Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] nie wyraził zgody na wprowadzenie nowych ptaków na teren fermy. Wprowadzenie tych uregulowań uniemożliwiło skarżącemu - w okresie obowiązywania rozporządzenia - prowadzenie hodowli, co spowodowało straty sięgające ponad [...] zł. Hodowla kurcząt odbywa się w cyklach produkcyjnych planowanych z rocznym wyprzedzeniem, ustalonych w harmonogramie z podmiotami zajmującymi się dostawą piskląt i odbiorcami kurcząt rzeźnych. Przerwy w produkcji wynoszą zaledwie kilka dni i są wykorzystywane do oczyszczenia, dezynfekcji i wykonania drobnych napraw kurników. Wprowadzenie przepisów uniemożliwiających prowadzenie hodowli przypadło w czasie, kiedy skarżący oczekiwał na wstawienie piskląt. Planowana data wstawienia to [...] lutego 2017 r. (2 dostawy po [...] sztuk - razem [...] sztuk). Rozporządzenie Wojewody wydano [...] lutego 2017 r. z tym, że już [...] lutego 2017 r. poinformowano okolicznych hodowców o zakazie prowadzenia produkcji. W art. 2 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) 2018/1507 z dnia 10 października 2018 r. w sprawie nadzwyczajnych środków wspierania rynku w sektorach jaj i mięsa drobiowego w Polsce (Dz. Urz. UE L 255), dalej: "rozporządzenie 2018/1507", wsparcie finansowe związane w wystąpieniem wirusa ma obejmować gospodarstwa drobiarskie, w których zastosowano środki w zakresie stanu zdrowia zwierząt i środki weterynaryjne, i które znajdują się w obszarach, o których mowa w przepisach Unii i Polski wymienionych w załączniku ("obszarach objętych ograniczeniami"). Z preambuły rozporządzenia 2018/1507 wynika, że udzielenie wsparcia finansowego jest spowodowane tym, że w wyniku zastosowania środków w zakresie zdrowia zwierząt i środków weterynaryjnych przedłużono okresy zakazu utrzymywania drobiu w gospodarstwach, zabroniono wstawień ptactwa i ograniczono przemieszczanie w gospodarstwach utrzymujących wszelkiego rodzaju drób położonych na obszarach objętych ograniczeniami, ustanowionych w następstwie pojawienia się ognisk wysoce zjadliwej grypy ptaków. (...) Doprowadziło to do strat w produkcji w tych gospodarstwach drobiarskich. Należy zatem zrekompensować te straty. Straty finansowe występują zarówno w sytuacjach, w których nakazano utylizację kurcząt, jak i wtedy, gdy nie można realizować produkcji i to mimo zawartych umów na dostawę piskląt i odbiór kurcząt rzeźnych. Organ natomiast, nie zważając na przepisy unijne, kierując się wyłącznie rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 17 maja 2019 r. w sprawie realizacji przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zadań związanych z ustanowieniem nadzwyczajnych środków wspierania rynku w sektorach jaj i mięsa drobiowego (Dz. U. z 2019 r., poz. 1066), dalej: "rozporządzenie Rady Ministrów", wezwał skarżącego do przedstawienia decyzji organu inspekcji weterynaryjnej nakazującej zabicie lub ubój drobiu. Skarżący nie mógł wykonać tego wezwania, ponieważ nie została ona wydana. Ustawodawca unijny nie sformułował żadnego kryterium, które uzależniałoby uzyskanie wsparcia finansowego dla producentów od utylizacji ptactwa. Podkreśla się jedynie, że ma dojść do starty finansowej wynikającej z ustanowienia strefy. W istocie organ sformułował dodatkowe kryterium, które uzależnia otrzymanie wsparcia finansowego wyłącznie od utylizacji drobiu. Tymczasem jest to tylko jeden z kilku środków przewidzianych w rozporządzeniu Wojewody. Obowiązującym prawem jest nie tylko krajowe rozporządzenie RM, ale także rozporządzenie 2018/1507. Skoro ustawodawca unijny nie uzależnił uzyskania wsparcia od utylizacji ptactwa, a wnioskodawca w terminie zakreślonym przez organ złożył stosowne wyjaśnienia i dowody pozwalające na obliczenie poniesionej straty, wniosek powinien zostać merytorycznie rozpatrzony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi wskazując, co następuje. W dniu [...] lipca 2019 r. skarżący wniósł o udzielenie wsparcia finansowego z tytułu czasowego wyłączenia gospodarstwa z produkcji drobiu na skutek zastosowania przepisów weterynaryjnych w związku z wystąpieniem wysoce zjadliwej grypy ptaków. Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] przekazał organowi: 1. pismem z [...] lipca 2019 r. listę ferm, które otrzymały zgodę na przemieszczenie drobiu z gospodarstwa lub do gospodarstwa objętego ograniczeniami w okresie obowiązywaniu nakazów i zakazów, w związku z wystąpieniem ognisk wysoce zjadliwej grypy ptaków; 2. pismem z [...] lipca 2019 r. informację, że nie wyrażono zgody na wprowadzenie nowych ptaków na teren fermy. Zgodnie z § 6 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów do wniosku dołącza się kopię decyzji administracyjnej, o której mowa w § 5 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia, tj. kopii decyzji, w której został wprowadzony nakaz zabicia lub poddania ubojowi drobiu z nakazu powiatowego lekarza weterynarii w związku ze zwalczaniem wysoce zjadliwej grypy ptaków. Organ [...] lipca 2019 r. na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej: "K.p.a.", wezwał skarżącego do usunięcia tego braku formalnego w terminie siedmiu dni. Strona braku tego nie uzupełniła wyjaśniając, że nie posiada decyzji nakazującej zabicie lub ubój drobiu, ponieważ rozporządzenie Wojewody weszło w życie w takim terminie cyklu produkcyjnego, gdy w kurnikach nie było zwierząt, a skarżący oczekiwał na kolejną dostawę piskląt. Strona wskazała, że poniosła straty finansowe spowodowane brakiem możliwości prowadzenia hodowli zgodnie z harmonogramem wstawień wynikających z zawartych i przedłożonych organowi umów i innych dokumentów. Pismem z [...] sierpnia 2019 r. organ na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. w zw. z § 6 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów pozostawił wniosek bez rozpoznania z uwagi na nieusunięcie jego braku formalnego w terminie wskazanym w wezwaniu. Organ jest zobligowany do rozpatrzenia sprawy w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Zgodnie z § 6 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów do wniosku dołącza się kopię decyzji administracyjnej, o której jest mowa w § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów, tj. decyzji administracyjnej Powiatowego Lekarza Weterynarii nakazującej zabicie lub poddanie ubojowi drobiu. W rozporządzeniu Rady Ministrów określono załączniki, jakie należy dołączyć do wniosku, bez których procedowanie jest niemożliwe. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego złożył do akt wezwanie do zapłaty kierowane przez spółkę, która miała dostarczyć skarżącemu pisklęta oraz pismo Inspekcji Weterynaryjnej z [...] lutego 2017 r. w celu wykazania, że w stosunku do skarżącego zastosowano środek weterynaryjny w zakresie ochrony zwierząt, co przewiduje rozporządzenie 2018/1507, a jednocześnie zgodnie z nim warunkuje wypłatę odszkodowania w sytuacji, w jakiej znalazł się skarżący. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Bezczynność organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podejmuje czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został wydany, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. organ jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 K.p.a.). Z akt sprawy wynika, że wniosek wpłynął do organu [...] lipca 2019 r. Organ podjął kilka czynności, po czym [...] sierpnia 2019 r. pozostawił wniosek bez rozpoznania. Kluczowe dla rozstrzygnięcia jest, czy było to zasadne. W ocenie Sądu pozostawienie wniosku bez rozpoznania było niezasadne, stąd organ jest w bezczynności co najmniej od [...] sierpnia 2019 r. Stan ten trwa zatem co najmniej cztery miesiące. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania było niezasadne, ponieważ skarżący - wobec niewydania wobec niego decyzji powiatowego lekarza weterynarii nakazującej zabicie lub poddanie ubojowi drobiu w związku ze zwalczaniem wysoce zjadliwej grypy ptaków - nie mógł jej dołączyć do wniosku. Obowiązek dołączenia do wniosku jej kopii wynika z § 6 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów. Niemniej jednak, rozporządzenie 2018/1507, określające zasady częściowego finansowania przez Unię Europejską wydatków Polski na pokrycie strat u producentów drobiu w związku z wprowadzeniem przez Polskę niezbędnych środków w zakresie zdrowia zwierząt i środków weterynaryjnych wymaganych zgodnie z dyrektywą Rady 2005/94/WE z dnia 20 grudnia 2005 r. w sprawie wspólnotowych środków zwalczania grypy ptaków i uchylającej dyrektywę 92/40/EWG (Dz. U. UE L 10), uznaje za możliwe do finansowania nie tylko straty spowodowane wydaniem decyzji o nakazie zabicia lub poddania ubojowi drobiu, ale również straty spowodowane przez inne okoliczności, w tym zakaz wszelkiego przemieszczania drobiu, chyba że zezwoli na to właściwy organ (por. motyw 2 i 7 oraz art. 2 lit. b rozporządzenia 2018/1507 w zw. z art. 30 dyrektywy Rady 2005/94/WE). O zakazie przemieszczania drobiu bez zgody właściwego terytorialnie powiatowego lekarza weterynarii stanowi również § 2 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów. Istotne jest, że właściwy organ nie zezwolił skarżącemu na przemieszczenie drobiu, a ponadto nie wyraził zgody na wprowadzenie nowych ptaków na teren fermy (pisma Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] odpowiednio z [...] lipca 2019 r. i [...] lipca 2019 r.). W takiej sytuacji nie ma podstaw do żądania od skarżącego nadesłania kopii decyzji nakazującej zabicie lub poddanie ubojowi drobiu, gdyż straty mogły powstać również wskutek zakazu przemieszczania drobiu i braku zgody na wprowadzenie nowych ptaków do fermy. Skoro brak tej decyzji nie był brakiem formalnym wniosku, pozostawienie go bez rozpoznania naruszyło art. 64 § 2 K.p.a. Wobec niezałatwienia sprawy przez organ w terminie określonym w art. 35 K.p.a. skargę należało uznać za zasadną. Kwalifikując bezczynność organu jako mającą charakter rażący, Sąd miał na uwadze okres trwania organu w bezczynności (co najmniej cztery miesiące). Sąd nie przesądza kwestii, czy - wskutek wydania rozporządzenia Wojewody i innych nałożonych na niego ograniczeń związanych ze zwalczaniem na terenie obejmującym jego gospodarstwo wysoce zjadliwej grypy ptaków - skarżący doznał jakichkolwiek strat. Merytoryczne rozpatrzenie wniosku będzie zadaniem organu, który powinien to uczynić w terminie określonym w pkt II. sentencji wyroku. Wobec powyższego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzeczono, jak w pkt I. i II. sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło w pkt III. sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Na zasądzone koszty składają się: kwota [...]zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, kwota [...]zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota [...]zł tytułem wynagrodzenia adwokackiego.