III SAB/Po 4/17

Dnia 20 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Zys-Ruszkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2017 roku przy udziale sprawy ze skargi X na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok [...] oddala skargę Uzasadnienie. X wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dwie skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. W skardze na bezczynność organu skarżąca zarzuca obrazę przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 35 i 36 k.p.a., poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym , - art. 12 k.p.a. polegające na jego nie zastosowaniu, skutkującym niewnikliwym i powolnym postępowaniu i nie posługiwaniu się najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. W oparciu o wskazane zarzuty, skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania jej wniosku i wydania decyzji w sprawie przyznania pomocy finansowej PRŚ na rok [...]. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok [...] i pomimo upływu kolejnych lat, organ nie podejmuje żadnych merytorycznych czynności. W jej ocenie, nie budzi wątpliwości, że organ pozostaje w bezczynności i przewlekle prowadzi postępowanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, jakie w sprawie podejmowano czynności. Powołał się na zmianę okoliczności w toku rozpoznawania przedmiotowego wniosku o płatności , które wymusiły współpracę z innymi organami, w celu gromadzenia dokumentów, pod kątem wystąpienia sztucznych warunków, celem pozyskiwania dopłat z ominięciem stawek degresywnych. Podał, że kwestia podejrzenia tworzenia sztucznych warunków analizowana jest w stosunku do trzech [...]:[...]a także w sprawie [...]i mimo, że organ zakończył zbieranie dowodów i przesłuchiwanie świadków, analizy wymaga szereg dokumentów zgromadzonych w sprawie, w tym dodatkowo dokumentacja dotycząca osób, które znalazły się w najbliższym otoczeniu i tym samym zostały wykorzystane do całego procederu kierowanego przez[...] . Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 1066, ze zm.) stanowiąc w art. 1, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m.in., przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach, których katalog został wymieniony w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016r. , poz. 718, ze zm.), dalej p.p.s.a., w tym, m.in., w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4 a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Z uwagi na treść wniesionej do Sądu skargi, w pierwszej kolejności należy dokonać rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność oraz przewlekłość postępowania. W pełni podzielić trzeba bowiem zapatrywanie wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r. (sygn. akt II OSK 1031/12, CBOSA), zgodnie z którym nowelizacja ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu z dniem 11 kwietnia 2011 r. skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymaga reinterpretacji pojęcia "bezczynności" poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a., względnie przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności"w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 8 i art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). W tym ujęciu, dochowanie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy względnie aktów staranności przewidzianych art. 36 k.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności ( zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26.10.2016 r., sygn.. akt III SAB/Po 9/16, orzeczenia. nsa.gov.pl/doc.).Bezczynność organu ma zatem miejsce wtedy, gdy organ nie podejmuje w prawnie nakazanym terminie żadnych czynności, lub po przeprowadzeniu postępowania nie kończy go wydaniem stosownego aktu czy podjęciem określonej czynności. W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia zatem wymaga to, czy w dacie wniesienia skargi istniała zarzucana organowi bezczynność, a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący. Oceniając powyższe należy wskazać, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Rozwijając tę zasadę ogólną, art. 35 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później, niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Jednakże do terminów określonych w powołanych wyżej przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). W przypadku niezałatwienia sprawy w powyższym terminie organ jest zobowiązany zawiadomić o tym strony wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy – art. 36 § 1 k.p.a. Przepisy szczególne mogą przy tym określać inne terminy, niż wskazane w art. 35 § 3 k.p.a. Jak wynika zaś z § 26 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 ( Dz. U. z 2013, poz. 361 ze zm. ) organ I instancji wydaje decyzję w kwestii przyznania pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych do dnia 1 marca następującego po roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ zawiadamia stronę, wskazując nowy termin załatwienia sprawy ( § 26 ust. 3 rozporządzenia ). Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Sąd po przeanalizowaniu akt sprawy stwierdził, że nie ma podstaw do stwierdzenia bezczynności organu. Jak wynika z akt administracyjnych, w dniu [...]r. do organu wpłynął wniosek skarżącej [...] o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok[...] r. wraz z deklaracją pakietów rolnośrodowiskowych. W dniu [...] r. do organu dostarczono formularz zmiany wniosku. Pełnomocnik strony zwrócił się w piśmie z dnia [...] r. o wyznaczenie nowego maksymalnego kwalifikowalnego obszaru PEG dla działek będących w posiadaniu [...] W piśmie z dnia[...] r. poinformowano [...] o aktualnej powierzchni PEG [...]działek ewidencyjnych. Po wezwaniu organu, [...] wysłała formularz wniosku z zaznaczonym polem – korekta wniosku. Ponieważ korekta do wniosku oraz pakiety rolnośrodowiskowe były niepodpisane wezwano pełnomocnika strony do uzupełnienia tych podpisów. [...] r. do organu wpłynął donos o tworzeniu sztucznych warunków przez [...] - [...]oraz przez[...] . W dniu [...] r. organ skierował [...] do kontroli na miejscu z powodu podejrzenia nieprawidłowości w pobieraniu przez nią płatności. Po kontroli sporządzono raport pokontrolny i w dniu [...] r. wezwano [...] do złożenia wyjaśnień w zakresie podejrzenia wystąpienia w przedmiotowej sprawie sztucznych warunków oraz do przedłożenia określonych dokumentów. W dniu [...] r. organ wydał postanowienie o włączeniu, jako dowodu w sprawie, dokumentów przesłanych przez stronę. Organ prowadził ustalenia faktyczne w zakresie tworzenia sztucznych warunków, badając skomplikowane powiązania formalno-prawne, osobowe i ekonomiczne między . [...] Organ dopuścił, jako dowód, również dokumenty sporzadzone w postępowaniu Prokuratury Okręgowej. Kierownik BP ARiMR odmówił w dniu [...] r. przyznania [...] płatności JPO i płatności ONW na [...] r. w związku ze stworzeniem sztucznych warunków poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego. Strona wniosła odwołania od decyzji wydanych w tym przedmiocie i w dniu [...] r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wydał decyzje o uchyleniu obu decyzji organu I instancji. Sprawa została przekazana organowi I instancji w celu dokonania dodatkowych ustaleń i doprecyzowania w wielu kwestiach. W dniu [...] r. organ wezwał [...] do złożenia wyjaśnień w związku z koniecznością ustalenia rzeczywistego posiadacza gruntów. Ponadto, w dniu [...] r. wezwano zarządcę [...] do stawienia się na przesłuchanie na okoliczność tworzenia sztucznych warunków. [...] r. [...] złożył zeznania w charakterze świadka. [...] r. organ zwrócił się do Kierownika BP o przesłuchanie ([...] doradcy skarżącej [...]) w ramach pomocy prawnej. W związku ze zmianą adresu przesłuchania tej osoby dokonało Biuro Powiatowe w dniu [...] r. Ponadto w związku z postępowaniem dotyczącym tworzenia sztucznych warunków w sprawie[...] i wyżej wymienionych [...] Kierownik BP zwrócił się do Kierownika BP w dniu [...] r. o przekazanie wskazanych dokumentów. Dokumenty te zostały przekazane [...] r. W dniu [...] r. organ I instancji wydał postanowienie w sprawie włączenia dowodu do sprawy. Jak wyjaśnia organ w niniejszej sprawie, wydanie decyzji rolnośrodowiskowej jest ściśle powiązane z rozstrzygnięciem w sprawach płatności bezpośrednich i ONW, w których organ odwoławczy zobowiązał organ I instancji do uzupełnienia materiału dowodowego, w tym przesłuchania świadków. Dotyczy tych samych okoliczności, związanych z podejrzeniem tworzenia przez skarżącą sztucznych warunków, celem uzyskania wsparcia. W świetle powyższego, zdaniem Sądu, uzasadnione jest twierdzenie organu, że brak wydania decyzji, w terminie wskazanym w rozporządzeniu, spowodowany został przyczynami, dla których postępowanie należało prowadzić w znacznie szerszym zakresie i w innym, aniżeli pierwotnie kierunku, w związku z podejrzeniem stworzenia przez skarżąca sztucznych warunków. W aktach administracyjnych znajduje się szereg dokumentów, protokołów z przesłuchań świadków, przesłuchań prowadzonych także przez inne organy. Materiał dowodowy został więc zebrany, a obecnie trwa jego analiza – co wynika z odpowiedzi na skargę. W ocenie Sądu zatem, organ nie pozostaje w bezczynności, gdyż zebrany materiał dowodowy jest obszerny i dotyczy też innych podmiotów oraz ich związków ze stroną skarżącą. Wykazanie przez organ, że w sprawie wystąpiły sztuczne warunki dla pozyskania płatności wymaga, by organ wykazał powiązania osób uczestniczących w procederze ich związków ze stroną skarżącą ( osobowych, organizacyjnych i finansowych ) oraz dodatkowo występowania elementów subiektywnych i obiektywnych w samym ich tworzeniu. Jest to obowiązek organu, z czego wynika konieczność zgromadzenia materiału dowodowego oraz jego wszechstronnej analizy. W przedmiotowej sprawie Sąd dokonując analizy czynności podejmowanych przez organ, miał zatem na uwadze to, że przedmiotowe postępowanie ma niewątpliwie charakter złożony. W trakcie rozpatrywania wniosku [...] o przyznanie płatności pojawiły się nowe okoliczności, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem wymagające przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ. Bowiem, w postępowaniu dotyczącym tworzenia sztucznych warunków to na organie ciąży obowiązek zebrania wyczerpującego materiału dowodowego, co ma doprowadzić do wykazania, że ze względu na tworzenie sztucznych warunków dane płatności nie należą się wnioskodawcy. Jak również to, że także działanie strony skarżącej, która dokonywała zmian – korekty wniosku, miało wpływ na czynności podejmowane w tej sprawie przez organ. W świetle powyższego, zdaniem Sądu nie było podstaw do stwierdzenia, że organ w dacie wniesienia skargi pozostawał w bezczynności. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r,, poz. 718 ) oddalił skargę.