III SAB/Po 4/21

Dnia 5 maja 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko Sędziowie WSA Marzenna Kosewska (spr.) WSA Walentyna Długaszewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 maja 2021 roku sprawy ze skargi B. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania Komendanta Powiatowego Policji w [...] w przedmiocie wypłacenia wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, dodatkowy oraz niewykorzystany czas wolny . I. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala skargę w pozostałym zakresie, IV. zasądza od Komendanta Powiatowego Policji w [...] na rzecz skarżącego kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący [...] listopada 2018 r. złożył do Komendanta Powiatowego Policji w K. wniosek o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Pismem z [...] grudnia 2018 r. organ zawiadomił skarżącego, że: 1. publikacja wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. o sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r., poz. 2102), dalej: "wyrok TK", skutkuje utratą mocy obowiązujących dotąd przepisów określających sposób obliczania wnioskowanego ekwiwalentu, stąd nie istnieje norma prawna pozwalająca na jego obliczenie; 2. wniosek skarżącego zostanie rozpatrzony po podjęciu przez właściwe podmioty stosownych działań skutkujących wiążącym przyjęciem zasad obliczania wnioskowanego ekwiwalentu. Skarżący [...] grudnia 2020 r. wniósł do Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w K. odmówił wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego. Skarżący [...] grudnia 2020 r. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Skarżący wniósł o: 1. stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i że miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2. zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie; 3. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości [...] zł na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a."; 4. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi wskazując, że przepisy pozwalające na obliczenie wnioskowanego ekwiwalentu zaczęły obowiązywać 1 października 2020 r., z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) - art. 1 pkt 16 i art. 9. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma miejsce, gdy postępowanie jest prowadzone nieefektywnie, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź czynności pozornych, ewentualnie - mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Przewlekłość postępowania oznacza zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, co skutkuje nieuzasadnionym przedłużaniem terminu jej załatwienia. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "K.p.a."). Nawet jeżeli przyjąć, że sprawa jest szczególnie skomplikowana, organ miał dwa miesiące od wpłynięcia wniosku na załatwienie sprawy (art. 35 § 3 w zw. z art. 61 § 1 K.p.a.), tj. do [...] stycznia 2019 r. Nie uczynił tego, a jedyną czynnością dokonaną przez niego przed wydaniem [...] grudnia 2020 r. decyzji było pismo z [...] grudnia 2018 r. informujące skarżącego, że sprawa zostanie załatwiona po wprowadzeniu do systemu prawnego normy umożliwiającej obliczenie wysokości ekwiwalentu. Kluczowa dla rozstrzygnięcia była zatem kwestia istnienia - także w dniu złożenia wniosku już po wydaniu wyroku TK - podstawy prawnej do rozpatrzenia wniosku i merytorycznego załatwienia sprawy. Przed ogłoszeniem wyroku TK art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.), dalej: "ustawa o Policji", stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. W wyroku TK stwierdził niekonstytucyjność art. 115a ustawy o Policji, ale jedynie w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Wyrok TK opublikowano 6 listopada 2018 r. i z tym dniem wszedł on w życie. Rezultat przeprowadzonej wykładni art. 115a ustawy o Policji wskazuje, że nie było kwestionowane konstytucyjne prawo do ekwiwalentu per se, ani też podstawy wymiaru lub prawo do ekwiwalentu za czas wolny od służby. Przepis art. 115a ustawy o Policji zachował więc walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów zwalnianych ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego [...] ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Natomiast sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, zgodnie z którym - jak wskazał Trybunał Konstytucyjny - policjanci za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymują ok. 73% dziennego uposażenia, a więc nie w pełni rekompensujący poniesioną stratę, utracił cechę konstytucyjności. Niekonstytucyjność związana jest bowiem z ustaleniem wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. W konsekwencji, przysługiwanie prawa do ekwiwalentu pieniężnego za urlop należy rozpatrywać bez tej części przepisu, który ustala wysokość ekwiwalentu za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia (wyrok o sygn. akt I OSK 3155/19 - dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: "CBOSA"). Poglądy takie wyrażono również w wyrokach o sygn. akt I OSK 3287/19, III OSK 2792/21 i lII OSK 3033/21 (dostępne w CBOSA). Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela wyżej wskazane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Tym samym należy przyjąć, że skutkiem wyroku TK jest nabycie przez skarżącego prawa do wyższego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop od chwili wejścia w życie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz. U. nr 100, poz. 1084), która wprowadziła niekompatybilność zmiany systemu urlopu 30-dniowego liczonego w dniach kalendarzowych na system 26-dniowy liczony w dniach roboczych z wprowadzeniem do ustawy o Policji art. 115a. Inne stanowisko byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych. W kontrolowanej sprawie jest to prawo gwarantowane art. 66 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), tj. prawo do urlopu i jego ekwiwalentu pieniężnego, które - jak to podkreślił w wyroku TK - mają charakter bezwarunkowy. Skoro teza organu o braku podstawy prawnej do obliczenia wysokości ekwiwalentu jest błędna, organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania od [...] stycznia 2019 r. (następny dzień po upływie dwumiesięcznego terminu z art. 35 § 3 K.p.a.) do [...] grudnia 2020 r. (dzień przed wydaniem decyzji), czyli prawie 23 miesiące. Nie nastąpiło ono jednak z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ - udzielając pisemnej odpowiedzi na wniosek - pozostawał w błędnym przekonaniu o braku podstawy prawnej do załatwienia sprawy, co nie świadczy o jego złej woli czy lekceważącym traktowaniu skarżącego, a jedynie o błędnej interpretacji przepisów po wydaniu wyroku TK. Sąd, mimo wniosku skarżącego, nie uznał zatem za zasadne przyznania na jego rzecz od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., a także nie zobowiązał organu do wydania w określonym terminie decyzji, gdyż została ona już wydana. Wobec powyższego odpowiednio na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a oraz art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak w pkt I., II. i III. sentencji wyroku. W pkt IV. sentencji wyroku orzeczono o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzone koszty składa się kwota [...]zł tytułem wynagrodzenia radcowskiego.