III SAB/Po 43/19

Dnia 22 stycznia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędziowie WSA Małgorzata Górecka WSA Mirella Ławniczak (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Sławomir Rajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2020 roku przy udziale sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu pomocy finansowej I. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji, II. stwierdza że przewlekłość działania organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz strony skarżącej kwotę [...]- ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania W dniu [...] maja 2018 roku [...] Sp zo.o. złożyła wniosek o płatność w ramach działania "Grupa Producentów Rolnych " objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 za okres od [...] maja 2017 r do [...] maja 2018 roku. tj. za 5 rok prowadzonej działalności. W dniach [...] sierpnia 2018 roku, [...].10.2018 roku, [...] grudnia 2018 roku i [...] stycznia 2019 roku strona informowana była o opóźnieniu w wydaniu decyzji i wyznaczono kolejne terminy załatwienia sprawy. W dniu [...] lutego 2019 r Prezes Sp. z o.o. [...] z siedzibą w [...] złożył do [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] ponaglenie na bezczynność i przewlekłość postępowania przed Dyrektorem [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...]. Jako przyczynę ponaglenia wskazano okoliczność , że [...] maja 2018 roku spółka złożyła do organu wniosek o płatność w ramach działania "Grupy producentów rolnych", a do dnia złożenia ponaglenia decyzji w tej sprawie nie otrzymała. Strona podniosła, że od momentu złożenia wniosku pierwsza informacja wpłynęła dopiero [...] września 2018 roku, następna [...] października 2018 roku, kolejna [...] grudnia 2018 roku, przy czym żaden z terminów wskazanych w pismach organów nie został dotrzymany. Zdaniem strony pracowników Agencji cechuje ignorancja ,bowiem ich działania od początku prowadzone są w kierunku odmowy przyznania płatności .Także w sprawie o dopłaty na rok poprzedzający strona czekała na wydanie decyzji ponad półtora roku. Do chwili ponaglenia strona nie została wezwana do złożenia jakichkolwiek wyjaśnień czy uzupełnień, a w dniu [...] sierpnia 2018 roku przeprowadzono kontrolę , która nie wykazała żadnych nieprawidłowości. [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] uznał w dniu [...] marca 2019 roku stanowisko strony za nieuzasadnione. Wskazał w nim, że organ nie dopuścił się bezczynności, bowiem informował stronę o terminach zakończenia postępowania. Nie dopuścił się też przewlekłości, bowiem działania Dyrektora ARiMR nie noszą znamion pozorności, a były usprawiedliwione m.in. koniecznością wspólnych ustaleń w sprawie dot. płatności za rok poprzedzający, czyli za 4 rok działalności Grupy, nie będących przedmiotem niniejszego postępowania. Podkreślono, że fakt zakończenia postępowania dotyczącego 4 roku prowadzenia działalności nie oznacza jednoczesnego obowiązku zakończenia postępowania dot. 5 roku. W dniu [...] sierpnia 2019 roku strona skierowała do organu kolejne ponaglenia w sprawie, podnosząc, iż nadal nie wydano decyzji w sprawie przyznania płatności za okres od [...] maja 2017 r. do [...] maja 2018 r. W uzasadnieniu wskazano, że poza kolejnymi przedłużeniami postępowań zawierającymi identyczne uzasadnienia w sprawie nic się nie działo, a decyzji nadal nie wydano. W dniu [...] sierpnia 2019 r. postanowieniem o nr [...] [...] ARiMR w [...] uznał ponaglenie za niezasadne. W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie nie wystąpiła bezczynność organu, bowiem w dniach [...] maja 2019 roku i [...] lipca 2019 roku informowano stronę o terminie zakończenia postępowania. Wskazał też, że równolegle do postępowania dotyczącego aktualnego wniosku toczyło się postępowanie w sprawie przyznania płatności za rok poprzedzający, tj. 4 rok płatności, przy rozpatrywaniu którego z uwagi na skomplikowany charakter należało przeprowadzić szczegółowe postępowanie celem weryfikacji spełnienia przez Grupę warunków przyznania pomocy .Zdaniem organu ,do czasu zakończenia postępowania dot.4 roku prowadzenia płatności Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR nie mógł zakończyć postępowania dotyczącego roku 5, a wszystkie ustalenia dot. roku 4 były niezbędne dla aktualnie rozpatrywanego wniosku. Organ dnia [...] września 2019 r. wydał decyzję o nr [...] [...] odmawiającą przyznania płatności z tytułu pomocy finansowej za 5 rok działalności. Strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu. W skardze, podobnie jak w ponagleniach zarzuciła bezczynność i przewlekłość prowadzonego postępowania, podkreślając, skoro na podstawie tych samych stanów faktycznych i prawnych wydano już decyzję za rok 4 , to tym bardziej należało zakończyć postępowanie w sprawie roku 5. Podkreślono ,że w istocie do momentu złożenia skargi nie orzeczono wobec Grupy stworzenia sztucznych warunków dla uzyskania pomocy. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko zawarte w ponagleniach, podkreślając m. in., że w dniu [...] września 2019 roku wydano decyzję o odmowie przyznania płatności z tytułu pomocy finansowej za 5 okres pomocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 )kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ppsa). Zgodnie z art. 149 § 1 ppsa sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że zgodnie z art.134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. W niniejszym postępowaniu przedmiotem skargi jest opieszałość organu, co oznacza, że mechanizm kontroli dotyczy bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Ponieważ jednak prawomocnym postanowieniem z dnia 3 grudnia 2019 r ,sygn. akt III SAB/Po 42/19 zakończono postępowanie w sprawie skargi na bezczynność, stąd granicą rozpoznania pozostanie skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w [...]. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przewlekłość organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia przewlekłości organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy przewlekłość ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu .Nie ma też znaczenia stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że sposób prowadzenia w przedmiotowej sprawie postępowania przez Dyrektora OR ARiMR nosi cechy działania przewlekłego. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a. Zastosowania tego przepisu nie wyłącza art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 roku – o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich udziałem środków europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (t.j.Dz.U.2018.1936. zwana dalej ustawą), który określa sposób działania organów w sprawach indywidualnych dot. w/w pomocy, a która jest materialnoprawną podstawą oczekiwanego przez stronę rozstrzygnięcia. W praktyce art. 12 Kpa oznacza obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku o przyznanie płatności. Konieczne jest dokładne przeanalizowanie kolejnych podejmowanych przez organ czynności procesowych oraz ocena, czy czynności te były niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i czy były podejmowane w krótkich odstępach czasu. Sąd stwierdza ,że od momentu złożenia wniosku do organu tj. od [...] maja 2018 roku organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. W tym czasie bowiem odwołując się jedynie do trwającego innego postępowania i konieczności przeprowadzenia kontroli nie prowadził równolegle czynności zmierzających do jego zakończenia. Sama czynność powiadomienia strony o nowym terminie załatwienia sprawy i przyczynie zwłoki ma w ocenie sądu jedynie charakter techniczny i walor informacyjny i nie zmierza do załatwienia sprawy. Przyczyna zwłoki była taka sama, a jej wyników do akt nie załączono. Taki stan trwał do kwietnia 2019 roku, gdy organ po raz pierwszy wezwał stronę do złożenia wyjaśnień. Jak wynika z uzasadnienia decyzji z dnia [...] września 2019 roku uchylającej decyzję o odmowie przyznania płatności w 4 roku działalności - w postępowaniu tym już we wrześniu, listopadzie i grudniu 2018 roku załączono kolejne materiały i wyjaśnienia Grupy, a decyzję o odmowie przyznania płatności w 4 roku działalności wydano w styczniu 2019 roku. Niezrozumiałym jest więc, dlaczego organ odwołując się do "wspólnych ustaleń" podejmuje działania dopiero od kwietnia 2019 roku, skoro w postępowaniu za 4 rok działalności ustalenia np. odnośnie powiązań pomiędzy dostawcą, a odbiorcą Grupy (czyli Grupą producentów rolnych [...] sp z o.o) były już poczynione. Charakter sprawy wymagał takich ustaleń i powinien być realizowany od początku trwania postępowania także w 5 roku działalności. Niekonsekwencję organu obrazuje też okoliczność, że we wszystkich przedłużeniach postępowania wysłanych stronie informowano, że jest to uzasadnione koniecznością przeprowadzenia wszystkich niezbędnych kontroli, a nie dokonania "wspólnych ustaleń". Skoro tak, to w istocie dopiero stanowisko Prezesa ARiMR w sprawie ponaglenia z [...] marca 2019 roku wskazuje właściwą przyczynę przedłużenia postępowania, czyli uzależnienia wyniku postępowania za 5 rok działalności od wyników postepowania za rok 4, a nie przeprowadzenia bliżej nieokreślonych kontroli. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że postępowanie w sprawach przyznawania pomocy w ramach działania "Grupy producentów rolnych" jest podzielone na dwa etapy. Pierwszy to przyznanie pomocy, który zarazem jest warunkiem obligatoryjnym do przyznawania w kolejnych latach płatności, a drugi to przyznanie środków finansowych z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych. Decyzja o przyznaniu pomocy finansowej wydawana jest po sprawdzeniu spełnienia przez Grupę określonych § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "grupy producentów rolnych objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2-18,poz. 668, zw. dalej rozporządzeniem wykonawczym) wymogów formalnych, zaś wniosek o płatność składany jest po upływie konkretnego okresu faktycznej działalności Grupy i realizacji przyjętego przez nią celu działania. Tak więc składając wnioski o płatność ARiMR wszczyna nowe postępowanie administracyjne. Mając na uwadze powyższe, fakt przyznania pomocy finansowej w latach ubiegłych nie jest gwarancją otrzymania płatności w całym pięcioletnim okresie na który pomoc została przyznana. Również fakt jej nie przyznania nie oznacza, że w roku późniejszym nie zostanie ona przyznana. Tym samym za wadliwe należy uznać stanowisko [...] ARiMR przedstawione po kolejnym ponagleniu Grupy, a mianowicie z dnia [...] sierpnia 2019 roku. Otóż organ przyjął, że nie stała się jeszcze prawomocna decyzja dotycząca 4 roku prowadzenia działalności, a więc nie byłoby konsekwentnym wydanie decyzji za 5 rok. Otóż stanowisko to nie tylko jest nieuzasadnione, ale i niekonsekwentne. Po pierwsze dlatego, że decyzja o odmowie przyznania płatności na 5 rok działalności została jednak wydana bez definitywnego zakończenia postępowania w sprawie roku poprzedzającego (ponieważ decyzję ze stycznia 2019 roku uchylono z dniem [...] września 2019 roku). Co więcej - organ odmówił przyznania płatności, mając już wiedzę z urzędu o uchyleniu identycznego rozstrzygnięcia w sprawie jak sam stwierdził "o tożsamym stanie faktycznym i prawnym ". Skoro podstawą wydania decyzji za 5 rok działalności miały być wspólne ustalenia, to już od marca 2019 roku było oczywiste ,co jest przedmiotem uchylenia decyzji za rok poprzedzający i w jakim kierunku powinno być prowadzone postępowanie. Organ zobowiązany jest do poczynienia samodzielnych ustaleń w zakresie kolejnego wniosku i przeprowadzenia postępowania ,zwłaszcza mając wiedzę z urzędu o toczącym się postępowaniu za rok poprzedzający. Ta okoliczność winna wręcz obligować organ do skoncentrowania czynności, skoro już w dacie złożenia wniosku było wiadomym, że także tego roku aktualną może być kwesta tworzenia sztucznych warunków. Nieuzasadnionym jest więc stanowisko [...] ARIMR z [...] marca 2019 r. o uznaniu ponaglenia za niezasadne, bowiem fakt niezakończenia postępowania za rok 4 nie mógł być powodem przedłużenia postępowania za rok 5. Poza tym w stanowisku tym organ stwierdził jednocześnie, że fakt zakończenia postępowania dot. 4 roku działalności nie oznacza jednoczesnego obowiązku zakończenia postępowania dotyczącego roku 5. W ten sposób organ niekonsekwentnie stanowi o związku pomiędzy tymi postępowaniami. Nawet jeśli nie było obowiązku jego zakończenia, to zgodnie z dotychczasowym stanowiskiem organu winien co najmniej skoncentrować czynności, skoro jak twierdził-ustalenia z zakończonej sprawy były tak istotne. W ocenie sądu-aby zastosować przepis sankcyjny o wyłączeniu płatności, organy administracji powinny drobiazgowo ustalić i udowodnić wszystkie okoliczności mogące stanowić potwierdzenie stworzenia w sposób sztuczny warunków wymaganych do otrzymania płatności w każdym roku, a nie powoływać się wyłącznie na rok poprzedzający. Natomiast do daty rozstrzygnięcia ponaglenia z lutego 2019 r. organ nie prowadził żadnych ustaleń . Dowodem na powyższe jest okoliczność, że w decyzji z dnia [...] września 2019 r. odmawiającej przyznania płatności na rok 5 nie ma żadnych odniesień do wydanej w styczniu 2019 r. decyzji o odmowie przyznania płatności za rok 4, a jako materiał dowodowy przywołano wyłącznie oświadczenia Grupy złożone w maju 2019 roku. Pozorności tych czynności dowodzi fakt, że wbrew stanowisku [...] ARiMR z dnia [...] sierpnia 2019 roku Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] zakończył postępowanie przed zakończeniem postępowania dot. roku 4, bowiem wiedział już z urzędu, że z dniem [...] września 2019 roku decyzja w sprawie płatności poprzedzającej została uchylona. Tym samym bez uzasadnienia pozostają też twierdzenia o tym, że ustalenia poczynione w tamtej sprawie były niezbędne dla obecnego postępowania. Na skutek decyzji kasacyjnej ustalenia te okazały się nieprzydatne, co nakazuje przyjąć nieefektywność tego postępowania .Co więcej okazały się zbędne, skoro organ podjął decyzję o odmowie przyznania płatności na podstawie "tożsamych" ustaleń, które stały się podstawą uchylenia decyzji przez organ wyższego stopnia. Powyższe dowodzi więc przewlekłości postępowania. Nie miało ono jednak w ocenie sądu charakteru rażącego. Po pierwsze dlatego, że organ nie miał wbrew zarzutom strony obowiązku wydania decyzji w terminie 1 miesiąca. Ten rodzaj spraw zawiera szczególne unormowanie odnośnie terminu trwania postępowania .Zgodnie bowiem z § 6 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego wypłata pomocy za dany okres jest dokonywana w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku o płatność. Tym samym termin do wydania decyzji została przedłużony z 1 do 3 miesięcy. Już ustawodawca przewidział więc dłuższy termin do prowadzenia tego postępowania . Dodać też należy, że postępowanie w sprawie sztucznych płatności nie jest postępowaniem standardowym i zawsze będzie charakteryzowało się wyższym poziomem skomplikowania i koniecznością ustalania wielu wątków. Wymaga ono charakterystycznej dla tego rodzaju spraw strategii postępowania, w tym odniesienia się do innych postępowań danego podmiotu. Dlatego też jakkolwiek przewlekłość zaistniała, to nie miała charakteru rażącego, bowiem sam fakt powoływania się inne postępowanie nie był działaniem irracjonalnym i nie dającym się usprawiedliwić. Orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest jednak zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów, a nie zwykłego braku koncentrowania działań. Sąd nie stwierdził też celowego działania organów. W dotychczasowej praktyce organów prowadzących tego rodzaju sprawy, oparcie się na ustaleniach dotyczących postępowań tego samego podmiotu miało racjonalne uzasadnienie i w istocie mogło przyczynić się do wyjaśnienia wszystkich wątpliwości, niemniej powinno mieć ono charakter starannego prowadzenia postępowania i skoncentrowania czynności, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Zatem jakkolwiek Sąd stwierdził, że w sprawie doszło do przewlekłości, to nie miała ona charakteru rażącego, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a jak w pkt 2 wyroku. Na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a Sąd w pkt.1 wyroku umorzył postępowanie w zakresie wydania decyzji w przedmiocie płatności z tytułu przyznania pomocy finansowej , bowiem decyzja taka została już wydana [...] września 2019 roku. Dodać też w tym miejscu należy, że skarżący skargę złożył/nadał w placówce pocztowej także [...] września 2019 roku, a sporządził [...] września 2019 roku. Została więc ona wniesiona w momencie, gdy w ocenie skarżącego stan przewlekłości trwał. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.