III SAB/Po 6/09

Dnia 04 listopada 2009roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska Sędziowie WSA Barbara Koś ( spr.) WSA Walentyna Długaszewska Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2009 roku przy udziale sprawy ze skargi L. M. na bezczynność Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu w przedmiocie przyznania dofinansowania oddala skargę /-/W. Długaszewska /-/M. Lorych – Olszanowska /-/B. Koś W dniu 8 października 2004 r. L. M. złożył wniosek o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich" w zakresie działania "Inwestycje w gospodarstwach rolnych". Pismem Kierownika Biura Obsługi Wniosków Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia 24 czerwca 2005 r., znak [...] wnioskodawca został poinformowany o odrzuceniu wniosku ze względu na to, że w odpowiedzi na wezwania z dnia 9 marca 2005 r. i z dnia 4 maja 2005 r. nie dokonano wszystkich uzupełnień, lecz zmieniono zakres rzeczowy, co jest niedopuszczalne w świetle stanowiska Departamentu Rozwoju Obszarów Wiejskich wyrażonego w piśmie [...], a brakujące dokumenty dotyczące pierwotnego zakresu rzeczowego wniosku z dnia 8 października 2004 r. zostały dostarczone w trybie tzw. uzupełnienia bez wezwania po terminie przewidzianym w procedurze na ich dokonanie. L. M. złożył odwołanie od powyższej decyzji. Zastępca Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa pismem z dnia 11 sierpnia 2005 r., znak [...] poinformował wnioskodawcę o tym, iż jego odwołanie zostało rozpatrzone negatywnie, wskazując że ubieganie się o przyznanie pomocy na realizację projektu w innym zakresie niż pierwotnie ujęty we wniosku, powinno się odbyć w drodze złożenia nowego wniosku, a nie w trybie "uzupełnienie bez wezwania". Tymczasem wnioskodawca nie uzupełnił wniosku w wymaganym zakresie, lecz zmienił zakres rzeczowy inwestycji, zastępując silosy BIN innymi maszynami, w związku z czym wniosek nie może być przywrócony do ponownej weryfikacji. Postanowieniem z dnia 10 stycznia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1984/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił jako niedopuszczalną skargę L. M. na powyższe pismo Zastępcy Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 11 sierpnia 2005 r. W dniu 11 lipca 2008 r. L. M., działający przez pełnomocnika – radcę prawnego złożył zażalenie na niezałatwienie w terminie przez Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu sprawy z wniosku o przyznanie dofinansowania w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich". Wskazał, że pismo Kierownika Biura Obsługi Wniosków Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu z dnia 24 czerwca 2005 r. informujące o odrzuceniu wniosku oraz pisma Prezesa ARiMR z dnia 11 sierpnia 2005 r. i z dnia 11 października 2005 r. stanowią w istocie czynności materialno – techniczne w rozumieniu art. 64 § 2 kpa (pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia), gdyż organy powoływały się na niezłożenie przez wnioskodawcę wszystkich brakujących dokumentów. Ponadto podniósł, że nieuzupełnienie wniosku było spowodowane uzyskaniem błędnego pouczenia od pracownika organu o możliwości zmiany zakresu rzeczowo – finansowego wniosku, a interpretacja nr [...] nie została doręczona wnioskodawcy. Tym samym pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia jest – zdaniem skarżącego niezgodne z art. 9 kpa. Ponadto rygor pozostawienia bez rozpatrzenia winien być zastosowany tylko w sytuacji, gdy wniosek nie został w ogóle uzupełniony, natomiast w przypadku, gdy wnioskodawca częściowo uzupełnił wniosek, winien być ponownie wezwany do uzupełnienia pozostałych braków. Dodatkowo skarżący podniósł, że przeszkody do nadania sprawie dalszego biegu nie stanowi postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, gdyż sprawa zakończona przed tym Sądem nie korzysta zdaniem skarżącego z powagi rzeczy osądzonej (Sąd nie rozstrzygał w przedmiocie czynności materialno – technicznej). Postanowieniem z dnia 26 września 2008 r., znak [...] Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uznał zażalenie L. M. za niezasadne. W uzasadnieniu przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazał, że art. 37 § 1 kpa dotyczący zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż sprawa została załatwiona, o czym strona została zawiadomiona. Niezależnie od powyższego organ po przeprowadzeniu stosownego postępowania wyjaśniającego nie stwierdził również nieprawidłowości w zakresie pouczenia strony przez urzędnika. W dniu 21 lipca 2009 r. L. M., działający przez pełnomocnika – radcę prawnego wniósł skargę na bezczynność Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu, wnosząc o zobowiązanie organu do wydania w terminie 30 dni rozstrzygnięcia w sprawie i o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o przeprowadzenie dowodów z dokumentów (znajdujących się w aktach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. IV SA/Wa 1984/05, w aktach administracyjnych o sygn. [...] i [...], urzędowej interpretacji Prezesa ARiMR, upoważnienia Kierownika Biura Obsługi Wniosków Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR do rozpatrywania wniosków o dotacje). Skarżący zarzucił rażące naruszenie art. 35 i 36 kpa poprzez brak rozstrzygnięcia sprawy w ustawowym terminie, art. 268a kpa poprzez rozstrzygnięcie sprawy przez osobę do tego nieupoważnioną oraz art. 9 kpa poprzez pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia zmienionego na skutek pouczenia pracowników organu administracji. Skarżący podtrzymał stanowisko i argumentację przedstawione w zażaleniu na niezałatwienie sprawy w terminie. Twierdząc, że pisma o odrzuceniu wniosku są w istocie czynnościami materialno – technicznymi, o których mowa w art. 64 § 2 kpa (pozostawienie wniosku bez rozpoznania) wywodził, iż w przypadku tego typu czynności nie jest dopuszczalna skarga do sądu administracyjnego (gdyż czynności te nie należą do kategorii aktów/czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), lecz ich zakwestionowanie jest możliwe w drodze skargi na bezczynność. Ponadto zakwestionował stanowisko Prezesa ARiMR, że sprawa została załatwiona, podnosząc że "załatwienie sprawy administracyjnej" odnosi się do merytorycznego rozpoznania sprawy (art. 104 kpa), a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznawał skargę na czynność błędnie kwalifikowaną przez skarżącego jako decyzja, a ponadto postanowienia sądów administracyjnych nie korzystają z powagi rzeczy osądzonej w zakresie merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Skarżący powołał się również na błędne pouczenie pracowników odnośnie dopuszczalności zmiany wniosku i wskazał, że w maju 2005 r. organ rozpatrywał zmieniony wniosek skarżącego i żądał uzupełnienia tego wniosku, natomiast zmiana stanowiska pracowników Agencji nastąpiła na skutek urzędowej interpretacji, która nie była znana skarżącemu. Skarżący podniósł także, iż w dniu 24 czerwca 2005 r. Kierownik Biura Obsługi Wniosków Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu nie posiadał upoważnienia Prezesa ARiMR do wydawania rozstrzygnięć w sprawie wniosków o dotacje w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich" skutecznego w świetle art. 268a kpa. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu stwierdził, że nie doszło do naruszenia art. 35 i 36 kpa, gdyż organ w terminach przewidzianych na załatwienie sprawy podejmował w oparciu o obowiązujące przepisy niezbędne działania zakończone rozstrzygnięciem sprawy w pierwszej instancji – pismem Kierownika Biura Obsługi Wniosków z dnia 24 czerwca 2005 r., a w drugiej instancji – pismem Zastępcy Prezesa ARiMR z dnia 11 sierpnia 2005 r., na które skarżący mógł wnieść skargę do sądu administracyjnego i w tej skardze mógł formułować zarzuty naruszenia art. 9 i art. 268a kpa, które nie są natomiast uprawnione w ramach skargi na bezczynność. W piśmie z dnia 27 października 2009 r. skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko przedstawione w skardze na bezczynność. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. skarga na bezczynność organów służy w przypadkach określonych w pkt 1-4a, a więc gdy organ administracji na mocy obowiązujących przepisów prawa jest zobowiązany do wydania aktów (czynności) wymienionych w pkt 1-4a tego przepisu. W niniejszej sprawie postępowanie z wniosku L. M. o dofinansowanie w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich" w zakresie działania "Inwestycje w gospodarstwach rolnych" zakończyło się odrzuceniem tego wniosku. Kierownik Biura Obsługi Wniosków Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu pismem z dnia 24 czerwca 2005 r. odrzucił powyższy wniosek L. M., a Zastępca Prezesa ARiMR pismem z dnia 11 sierpnia 2005 r. stwierdził brak podstaw do uwzględnienia odwołania wnioskodawcy. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 10 stycznia 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1984/05) odrzucił jako niedopuszczalną skargę L. M. na powyższe pismo Zastępcy Prezesa ARiMR z dnia 11 sierpnia 2005 r., stwierdzając że pismo to nie stanowi decyzji administracyjnej ani aktu (czynności), o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i podkreślając, że ocena wniosku o dofinansowanie nie ma charakteru władczego rozstrzygnięcia, a postępowanie prowadzące do zawarcia umowy o dofinansowanie nie może być uznane za postępowanie administracyjne, co wyklucza kognicję sądów administracyjnych w tego rodzaju sprawach o dofinansowanie. Natomiast w uchwale składu siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 3/06 stwierdzono, że odrzucenie wniosku, o którym mowa w art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm.) następuje w formie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 tej ustawy. Przyjęto, że postępowanie w sprawach dofinansowania z publicznych środków wspólnotowych projektów zgłaszanych w ramach sektorowych programów operacyjnych składa się z dwóch etapów. Pierwszy to postępowanie wszczynane na skutek wniosku o dofinansowanie w ramach sektorowego programu operacyjnego, w którym następuje rozpoznanie tego wniosku przez instytucję zarządzającą lub instytucję wdrażającą i który kończy się wydaniem rozstrzygnięcia na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju. Po pozytywnym dla strony rozstrzygnięciu następuje drugi etap, którym jest zawarcie umowy określającej warunki dofinansowania (art. 26 ust. 5 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju). Rozstrzygnięcia podejmowane w pierwszym etapie procedury (w tym odrzucenie wniosku o dofinansowanie) mają charakter indywidualnych rozstrzygnięć władczych i jednostronnych (decyzji administracyjnych). W związku z powyższą uchwałą należało więc przyjąć dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie ze skargi na bezczynność Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu w związku z zarzucanym w tej skardze nierozpoznaniem wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich" w zakresie działania "Inwestycje w gospodarstwach rolnych". Przechodząc zatem do oceny, czy w niniejszej sprawie organ pozostaje w bezczynności, należy wyjaśnić, że z bezczynnością organu administracji mamy do czynienia, gdy organ miał obowiązek podjąć czynności wynikające z prawa administracyjnego i czynności tych nie dokonał pomimo upływu terminów określonych prawem bądź gdy pomimo podjęcia pewnych czynności postępowanie nie zostało zakończone stosownym aktem. Tymczasem w niniejszej sprawie po złożeniu przez skarżącego w dniu 8 października 2004 r. wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego, organy podejmowały czynności zmierzające do oceny tego wniosku, a postępowanie zakończyło się jego odrzuceniem. Pismem z dnia 24 czerwca 2005 r. Kierownik Biura Obsługi Wniosków Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu odrzucił przedmiotowy wniosek o dofinansowanie, a Zastępca Prezesa ARiMR w piśmie z dnia 11 sierpnia 2005 r. uznał odwołanie wnioskodawcy za bezzasadne. Powyższe rozstrzygnięcie w przedmiocie odrzucenia wniosku – jak wynika z wyżej powołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 3/06 stanowiące decyzję administracyjną podlegało zaskarżeniu w drodze skargi do sądu administracyjnego, z czego skarżący w przedmiotowej sprawie skorzystał. Wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 10 stycznia 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1984/05) odrzucił tę skargę, a więc nie doszło do merytorycznego rozpoznania sprawy, jednak skarżący mógł zakwestionować powyższe rozstrzygnięcie w drodze skargi kasacyjnej, z czego jednak nie skorzystał. W tej sytuacji skarżący nie może wykorzystywać skargi na bezczynność dla wzruszenia rozstrzygnięcia o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie. Rozstrzygnięcie to nie jest bowiem – jak wywodził skarżący, pozostawieniem wniosku bez rozpoznania w rozumieniu art. 64 § 2 kpa, lecz decyzją administracyjną (na którą służył odrębny środek zaskarżenia), co zostało przesądzone w powołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. (sygn. akt II GPS 3/06). W świetle powyższych okoliczności nie można zatem mówić o bezczynności organu w niniejszej sprawie, skoro zostało wydane rozstrzygnięcie o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie, stanowiące decyzję administracyjną, podlegającą zaskarżeniu w drodze skargi do sądu administracyjnego. W konsekwencji nieuprawnione na gruncie niniejszej sprawy pozostają również wszelkie zarzuty skarżącego odnoszące się do rozstrzygnięcia w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie, które mogło być kwestionowane w odrębnym postępowaniu. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. /-/ W. Długaszewska /-/ M. Lorych – Olszanowska /-/ B. Koś