III SAB/Po 7/17

Dnia 20 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie WSA Małgorzata Górecka (spr.) WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Zys-Ruszkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2017 roku przy udziale sprawy ze skargi X na przewlekłe prowadzenie postępowania Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie przyznania pomocy finansowej w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok [...] oddala skargę Uzasadnienie. X reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem (skarżąca) wniosła do WSA w Poznaniu dwie skargi identycznej treści na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika BP ARiMR. Skargę na bezczynność zarejestrowano pod sygnaturą akt III SAB/Po 6/17. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem rozpoznania pod ww sygnaturą akt. W skardze skarżąca zarzuca organowi obrazę przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 35 i 36 k.p.a., poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym , - art. 12 k.p.a. polegające na jego nie zastosowaniu, skutkującym niewnikliwym i powolnym postępowaniu i nie posługiwaniu się najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. W oparciu o ww zarzuty, skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania jej wniosku i wydania decyzji w sprawie przyznania pomocy finansowej w ramach wsparcia bezpośredniego na rok[...], w terminie dwóch tygodni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem oraz zasądzenie od organu na jej rzec kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podała, że złożyła wniosek o przyznanie płatności na rok [...] i pomimo upływu kolejnych lat organ nie podejmuje żadnych merytorycznych czynności. W jej ocenie nie budzi wątpliwości, że Kierownik BP ARiMR jest bezczynny i przewlekle prowadzi postępowanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Opisał w skrócie jakie w spawie podejmowane były przez organ czynności. Powołał się na zmianę okoliczności w toku rozpoznawania przedmiotowego wniosku o płatności , które wymusiły od Kierownika BP ARiMR współpracę z innymi organami w celu gromadzenia dokumentów pod kątem wystąpienia sztucznych warunków celem pozyskiwania dopłat z ominięciem stawek degresywnych. Podał, że kwestia podejrzenia tworzenia sztucznych warunków analizowana jest w stosunku do trzech[...]:[...]a także w sprawie [...]i mimo, że organ zakończył zbieranie dowodów i przesłuchiwanie świadków, analizy wymaga szereg dokumentów zgromadzonych w sprawie, w tym dodatkowo dokumentacja dotycząca osób, które znalazły się w najbliższym otoczeniu i tym samym zostały wykorzystane do całego procederu kierowanego przez[...]. Dlatego organ powołując się na art. 7 i 77 k.p.a. i zasady określone w art. 6 i 8 k.p.a. wskazał na bezzasadność skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 1066, ze zm.) stanowiąc w art. 1 że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in.przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach, których katalog został wymieniony w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016r. , poz. 718, ze zm.), dalej p.p.s.a., w tym m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4 a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, albo przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Badając zasadność takiej skargi sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy z dnia wydania orzeczenia. W sytuacji wydania przez organ stosownego aktu w toku postępowania sądowoadministracyjnego, jeszcze przed dniem orzekania w sprawie bezczynności, czy przewlekłości, postępowanie staje się w tym zakresie bezprzedmiotowe. Sąd nie może bowiem w takiej sytuacji zobowiązać organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie ( m. in. wyrok WSA w Bydgoszczy z 25.08.2015, sygn.. I SAB/Bd 11/15, lex nr 1851580 ). W rozpoznawanej sprawie kluczowym obowiązkiem Sądu pozostała ocena, czy zarzucana organowi przewlekłość postępowania istniała w dacie wniesienia skargi a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący. Oceniać powyższe trzeba z uwzględnić treść art. 12 § 1 K.p.a., zgodnie z którym to przepisem organy administracji publicznej, mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Rozwijając tę zasadę ogólną , art. 35 K.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1) . Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej- nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym- w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Jednakże do terminów określonych w powołanych wyżej przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§5). W przypadku niezałatwienia sprawy w powyższym terminie organ jest zobowiązany zawiadomić o tym strony wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy- art. 36 §1 K.p.a. Przepisy szczególne mogą przy tym określać inne terminy niż wskazane w art. 35 § 3 K.p.a. Jak wynika z akt administracyjnych w dniu [...]r. do organu wpłynął wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok [...] wraz z deklaracją pakietów rolnośrodowiskowych. Agencja dokonuje płatności w okresie od dnia 1 grudnia do dnia 30 czerwca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności (ustawa z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, t.j. Dz.U..2012.1164, który to akt prawny ma zastosowanie ze względu na treść art. 60 ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego- t.j. Dz.U. .2017.278) ) . Artykuł 19 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (t.j. Dz.U.2013.173,ze zm.) , który to akt prawny jest drugą po ww ustawą dotyczącą przyznania określonego wsparcia finansowego wskazuje, że rozpatrzenie wniosku w sprawie przyznania pomocy powinno nastąpić w terminie niezbędnym do należytego wyjaśnienia sprawy, w tym do przeprowadzenia kontroli określonych w przepisach(...). Powyższe regulacje należy uwzględnić poddając kontroli Sądu niniejszą skargę. Kolejno , w dniu [...]r. do organu dostarczono formularz zmiany do powyższego wniosku. Pełnomocnik strony zwrócił się w piśmie z dnia[...]. z prośbą o wyznaczenie nowego maksymalnego kwalifikowalnego obszaru PEG dla działek będących w posiadaniu [...]skarżącej. W piśmie z dnia [...]r. poinformowano [...]o aktualnej powierzchni PEG [...] działek ewidencyjnych. Po wezwaniu organu spółka wysłała formularz wniosku z zaznaczonym polem – korekta wniosku. Ponieważ korekta do wniosku oraz pakiety rolnośrodowiskowe były niepodpisane wezwano pełnomocnika strony do uzupełnienia tych podpisów. W dniu [...]r. do organu wpłynął donos o tworzeniu sztucznych warunków w [...]oraz przez [...]. Dnia [...]r. organ skierował [...]do kontroli na miejscu z powodu podejrzenia nieprawidłowości w pobieraniu przez nią płatności. Po kontroli sporządzono raport pokontrolny i [...] r. wezwano [...]do złożenia wyjaśnień w zakresie podejrzenia wystąpienia w przedmiotowej sprawie sztucznych warunków, wzywając stronę do przedłożenia określonych dokumentów. Następnie [...] r. organ wydał postanowienie o włączeniu jako dowodu w sprawie dokumentów przesłanych przez stronę. Organ prowadził ustalenia faktyczne w zakresie tworzenia sztucznych warunków przez [...] i między [...]. Organ dopuścił jako dowód również zeznania złożone przez podejrzanych w postępowaniu Prokuratury Okręgowej. Kierownik BP ARiMR odmówił w dniu [...]r. przyznania [...]płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na [...] r. w związku ze stworzeniem sztucznych warunków poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego. Strona wniosła odwołanie a w dniu [...] r. Dyrektor OR ARiMR wydał decyzję o uchyleniu decyzji organu I instancji. Sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia , sprawa wymagała bowiem doprecyzowania w wielu kwestiach. Wobec konieczności czynienia dalszych ustaleń i realizując zalecenia organu odwoławczego, dnia [...] r. Kierownik BP ARiMR wezwał [...]do złożenia wyjaśnień celem ustalenia rzeczywistego posiadacza gruntów. Ponadto w dniu [...] r. wezwano zarządcę [...]do stawienia się na przesłuchanie na okoliczność tworzenia sztucznych warunków. Dnia[...] r. [...]złożył zeznania w charakterze świadka. Kolejna czynność organu miała miejsce [...] r. i dotyczyła wniosku o pomoc prawną Kierownika BP ( przesłuchanie [...]- doradcy skarżącej [...]). W związku ze zmianą adresu, przesłuchania tej osoby dokonało Biuro Powiatowe w dniu [...] r. Ponadto w związku z postępowaniem dotyczącym tworzenia sztucznych warunków w sprawie [...]i trzech wymienionych wcześniej [...], Kierownik BP zwrócił się do Kierownika BP w dniu [...] r. o przekazanie wskazanych dokumentów. Dokumenty te zostały przekazane [...]r. W dniu [...]r. organ I instancji wydał postanowienie w sprawie włączenia dowodu do sprawy. Pismem z dnia [...]r. skarżąca kieruje zażalenie na bezczynność i przewlekłość postępowania w przedmiocie złożonego wniosku o płatności na [...] rok, zaś pismem z dnia [...]r. kieruje przedmiotową skargę do WSA w Poznaniu. W świetle powyższego należy zauważyć, że zaistniały przyczyny, dla których postępowanie należało prowadzić w innym kierunku i w znacznie szerszym zakresie aniżeli wynikało to z treści wniosku skarżącej. Wobec tego wymagało to dokonania nowych ustaleń, zebrania znacznie szerszego materiału dowodowego, bądź wystąpienia o przesłanie tego materiału dowodowego zebranego przez inny organ. Sąd stwierdza, że działania organu nie nosiły znamion przewlekłości. Z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie wypełniają przesłanki z art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Zatem pojęcie to utożsamia opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużenie terminu załatwienia sprawy. W omawianej sprawie wydana uprzednio decyzja merytoryczna została w wyniku rozpatrzenia odwołania uchylona (decyzja Dyrektora OR ARiMR z dnia[...].) i do chwili obecnej nie została wydana kolejna merytoryczna decyzja niemniej, w ocenie Sądu, organ nie był w bezczynności. Zebrany materiał dowodowy jest obszerny i dotyczy też innych podmiotów oraz ich związków ze stroną skarżącą. Wykazanie przez organ, że w sprawie wystąpiły sztuczne warunki dla pozyskania płatności wymaga, by organ wykazał powiązania osób uczestniczących w procederze ich związków ze stroną skarżącą ( osobowych, organizacyjnych i finansowych ) oraz dodatkowo występowania elementów subiektywnych i obiektywnych w samym ich tworzeniu. Jest to obowiązek organu, z czego wynika konieczność zgromadzenia materiału dowodowego oraz jego wszechstronnej analizy. Sąd przyjmuje, że obecnie analiza materiału dowodowego dobiega końca i decyzja zapadnie wkrótce. Sąd dokonując oceny skargi analizuje czynności podejmowane przez organ, ale też kontekst całej sprawy, czyli kwestie merytoryczne. Organ podejmował szereg, opisanych powyżej działań, z których każde zmierzało do wyjaśnienia sprawy. W sprawie zapadła już decyzja, która została w wyniku odwołania skarżącej uchylona. Organ rozpatrując ponownie sprawę zobligowany został do dokonania wnikliwych ustaleń, co wymagało zebrania dodatkowych dowodów. Zebrany przez organ materiał dowodowy jest obszerny i dotyczy też innych podmiotów oraz ich związków ze stroną skarżącą. Wykazanie przez organ, że w sprawie wystąpiły sztuczne warunki dla pozyskania płatności wymaga, by organ wykazał powiązania osób uczestniczących w procederze ich związków ze stroną skarżącą ( osobowych, organizacyjnych i finansowych ) oraz dodatkowo występowania elementów subiektywnych i obiektywnych w samym ich tworzeniu. Jest to obowiązek organu, z czego wynika konieczność zgromadzenia materiału dowodowego oraz jego wszechstronnej analizy. Sama strona dokonywała zmian – korekty wniosku. Pojawiły się też nowe okoliczności mające istotny wpływ na wynik postępowania, a z nimi kolejne ustalenia. W postępowaniu dotyczącym tworzenia sztucznych warunków to na organie ciąży obowiązek zebrania wyczerpującego materiału dowodowego co ma doprowadzić do wykazania, że ze względu na tworzenie sztucznych warunków dane płatności nie należą się wnioskodawcy. Tego rodzaju działanie organu zostało wymuszone przez stronę i jej związki z innymi podmiotami. Inicjowały one działanie organu zmierzające do wykazania tworzenia przez te podmioty sztucznych warunków w celu uzyskania dopłat. Gromadzenie materiału dowodowego w niniejszej sprawie dotyczy Kierownika BP Agencji, ale też innych organów, co powoduje wydłużenie czasu koniecznego do wydania decyzji. Nie oznacza to jednak, że podejmowane przez organ czynności procesowe nie wypełniały przesłanki z art. 12 K.p.a. Względnie miały charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy, gdyż(co zostało powyżej przedstawione) zmierzały do dokładnego ustalenia stanu faktycznego w sprawie. Wobec powyższego na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi.