III SAB/Po 8/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Walentyna Długaszewska po rozpoznaniu w dniu 23 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. N. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2012 p o s t a n a w i a 1. podjąć zawieszone postępowanie, 2. odrzucić skargę, 3. zwrócić uiszczony wpis w kwocie [...]([...]) złotych. W. N. pismem z [...] marca 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. w sprawie zakończonej decyzją Dyrektora W. Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] listopada 2017 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z 28 stycznia 2020 r., III SAB/Po 39/19 zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne do czasu wyjaśnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny zagadnienia prawnego przedstawionego w sprawie II OSK 3732/18. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 3732/18 postanowieniem z 06 sierpnia 2019 r. przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po jego zakończeniu i wydaniu ostatecznej decyzji stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi?". Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 2 września 2020 r., II OSK 3732/18 w składzie siedmiu sędziów dokonał rozstrzygnięcia w zakresie wyżej opisanego zagadnienia prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Wydanie postanowienia przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 3732/18 oznacza, że ustała przyczyna zawieszenia niniejszego postępowania. Z tego powodu Sąd postanowił o podjęciu zawieszonego postępowania, jak w punkcie pierwszym sentencji postanowienia, na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.). Dalej Sąd wskazuje, że jednym z koniecznych warunków dopuszczalności przyjęcia sprawy ze skargi do rozpoznania przez sąd administracyjny jest konieczność wyczerpania przed jej wniesieniem środków zaskarżenia. Warunek ten przewidziany jest w art. 52 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Komplementarny wobec art. 52 § 1 P.p.s.a. przepis art. 52 § 2 P.p.s.a. nakazuje uznawać za wyczerpanie środków zaskarżenia sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W zakresie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, powołane przepisy uzupełnia jeszcze art. 53 § 2b P.p.s.a., stanowiąc że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Przywołane regulacje, obowiązujące także w dacie wniesienia skargi W. N. do WSA w Poznaniu, kreują zatem obowiązek wyczerpania środka zaskarżania przewidzianego w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.), który służył skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a.) i przewidują ponaglenie, jako właściwy środek zaskarżenia poprzedzający skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 52 § 2 w zw. z art. 53 § 2b P.p.s.a.). W niniejszej sprawie skarżący wniósł ponaglenie pismem z [...] marca 2020 r. Z kolei sprawa administracyjna została zakończona decyzją z [...] listopada 2017 r. Zatem postępowanie to zostało zakończone ostateczną decyzją, nie tylko przed wniesieniem skargi, ale także na długo przed wniesieniem zażalenia. Wskazując na pogląd prawny zaprezentowany przez NSA w postanowieniu z 02 września 2020 r., II OSK 3732/18, wskazać należy, że konsekwencją zakwalifikowania przez ustawę procesową ponaglenia jako środka zaskarżenia musi być uznanie, że skuteczność dopełnienia tej czynności procesowej podlega ocenie dokonywanej przez pryzmat przepisów prawa regulujących tę instytucję. Uprawnienie procesowe istnieje bowiem zawsze w kształcie nadanym mu przez przepisy prawa i musi być realizowane w określonych warunkach procesowych. Zastosowanie danego środka zaskarżenia (środka prawnego) nie może być rozważane poza formami postępowania, gdyż byłoby to zasadniczo sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, która tylko z czynnościami dokonanymi prawem przewidzianym trybie łączy zaistnienie określonych skutków prawnych. Na gruncie analizowanej sprawy kluczowe znaczenie ma kwestia granic czasowych wniesienia ponaglenia. Innymi słowy wyjaśnienia wymaga, czy może być ono wniesione zarówno w toku postępowania administracyjnego, czy także po jego zakończeniu. Instytucję ponaglenia, o której mowa w art. 37 § 1 K.p.a., należy uznać za reprezentatywny przykład normy przyznającej stronie postępowania administracyjnego prawo zrealizowania jej uprawnień procesowych w wyznaczonych prawem granicach czasowych, zdefiniowanych jednakże nie przy użyciu określeń wskazujących datę, czy termin, ale odwołujących się do czasu pośrednio. Czas stanowi tu jednak kluczowy punkt odniesienia dla reguł wyznaczanych prawem (zob. P. Lisowski, Czas w procesowym prawie administracyjnym [w:] Czas w prawie administracyjnym pod red. J. Zimmemenna, Warszawa 2011, s. 120). Należy podkreślić, że treść art. 37 § 6 pkt 2 lit. a in fine K.p.a. bynajmniej nie stanowi podstawy do twierdzenia, że ponaglenie może być wniesione także po zakończeniu postępowania. Przeciwnie, przepis ten, interpretowany w związku z art. 37 § 1 i § 3 K.p.a., odnoszącymi się do stadium wniesienia ponaglenia oraz w związku z art. 37 § 4 K.p.a. obejmującym stadium przekazania wniesionego ponaglenia, potwierdza, że w momencie wniesienia ponaglenia, postępowanie musi pozostawać w toku. Uwzględniwszy czas, jaki upływa od wniesienia ponaglenia do jego rozpatrzenia oraz pozostawioną organowi właściwemu do rozpatrzenia sprawy możliwość dalszego procedowania, ustawodawca przewidział, że nie w każdym przypadku stwierdzenia przewlekłości (także bezczynności) zajdzie potrzeba zobowiązania do załatwienia sprawy. (por. postanowienie NSA z 02 września 2020 r., II OSK 3732/18). Powołując się na cytowane postanowienie NSA należy wskazać, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania, prowadzonego, jak w przedmiotowej sprawie, na podstawie przepisów K.p.a., jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Niedopuszczalność skargi z innych przyczyn obejmuje w szczególności sytuację, gdy skarga została wniesiona z naruszeniem art. 52 § 1 P.p.s.a., tj. gdy skarżący złożył skargę pomimo niewyczerpania środków zaskarżenia, jakie służyły mu w administracyjnym toku instancji. W myśl art. 52 § 2 P.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Biorąc pod uwagę powyższą wykładnię Sąd wskazuje, że w niniejszej sprawie W. N. złożył ponaglenie nieskutecznie. Wniesienie ponaglenia po zakończeniu postępowania administracyjnego nie może zostać więc uznane za środek zaskarżenia przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.), który służył stronie przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a.), a co za tym idzie, którego wyczerpanie warunkowało dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. orzekł o odrzuceniu skargi, jak w punkcie drugim postanowienia. Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy, orzeczono jak w punkcie trzecim postanowienia. Stosownie do art. 58 § 3 P.p.s.a. Sąd odrzucił skargę postanowieniem, na posiedzeniu niejawnym.