IV SA/Po 10/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi W. S.A. z siedzibą w P. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy w P. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w P. z dnia [...] lipca 2013 r. nr rej. [...]; 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane; 3. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy w P. na rzecz skarżącej W. S.A. z siedzibą w P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Inspektor pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w P., postanowieniem z dnia [...] lipca 2013r. nr [...] nałożył grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 50.000 zł na W. S.A. w P. (zwanej dalej skarżącą) oraz wezwał do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia zastrzegając, że w przypadku niewykonania obowiązku nakładane będą grzywny w tej samej lub w wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów bhp będzie orzeczone wykonanie zastępcze. W uzasadnieniu organ wskazał, iż W. S.A. w P. nie wykonała podlegającej wykonaniu decyzji inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w P, wskazanego w punkcie 1 nakazu z dnia [...] sierpnia 2012r. nr [...]. Decyzja ta nakazywała natychmiastowe wypłacenie 70 pracownikom wynagrodzenia za pracę w maju 2012r. w łącznej kwocie [...] zł. Zgodnie z protokołem kontroli z dnia [...].02.2013r. pracodawca dokonał częściowej realizacji decyzji – do wypłaty pozostało [...]zł. Realizacja przedmiotowego obowiązku służy zapewnieniu pracownikom prawa do wynagrodzenia za wykonaną pracę. Zobowiązana nie wykonała decyzji wskazanych w tytule wykonawczym z dnia [...] marca 2013r. pomimo wcześniejszego doręczenia jej upomnienia z dnia [...].11.2012r., a także nałożenia poprzedniej grzywny w celu przymuszenia w kwocie 50.000 zł. Od niemal roku pozostają niewykonane decyzje przez zobowiązaną. Zgodnie z art.121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, grzywna w celu przymuszenia nakładana na W.S.A. w P., nie mogła być niższa od kwoty 50.000 zł i przekroczyć kwoty 50.000 zł. Biorąc pod uwagę fakt, że realizacja decyzji jest niezbędna dla zapewnienia pracownikom należnego im wynagrodzenia za pracę i innych świadczeń pieniężnych, nieskuteczność zastosowanych dotychczas środków egzekucyjnych, wskazany wyżej okres niewykonania decyzji przez zobowiązaną, wysokość kwoty niewypłaconych świadczeń ze stosunku pracy, a także okoliczność, że zapewnienie zatrudnionym pracownikom wynagrodzenia za wykonaną pracę należy do podstawowych obowiązków pracodawcy, a świadczenia ze stosunku pracy stanowią najczęściej jedyne źródło utrzymania pracowników i ich rodzin, organ określił grzywnę w wysokości 50.000 zł. W przypadku wykonania obowiązku objętego tytułem organ wskazał, że nałożona grzywna może być umorzona lub zwrócona. Od powyższego postanowienia skarżąca w ustawowym terminie złożyła zażalenie, w którym wniosła o uchylenie postanowienia i umorzenie postępowania w przedmiocie nałożenia grzywny lub uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 7 § 2 u.p.e.a. przez zastosowanie środka nie zmierzającego w sposób bezpośredni do realizacji przez zobowiązanego ciążącego na nim obowiązku lub przez nie zastosowanie środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego; naruszenie art.119 § 1 u.p.e.a. przez jego błędną wykładnię. W ocenie skarżącego nałożona grzywna nie odniesie zakładanego skutku, a jedynie może utrudnić wypłaty zaległych i przyszłych wynagrodzeń. Okręgowy Inspektor Pracy w P. postanowieniem z dnia [...] października 2013r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej kpa) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że o wykonaniu egzekwowanego obowiązku można mówić tylko wtedy, gdy decyzja będąca obowiązkiem egzekwowanym w toku postępowania egzekucyjnego zostanie wykonana w całości. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, przesłanka określona w art. 33 pkt 1 u.p.e.a. dotyczy sytuacji, gdy obowiązek zostanie wykonany przed wszczęciem egzekucji administracyjnej, tj. przed doręczeniem zobowiązanemu tytułu wykonawczego i postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego. Wykonanie obowiązku po wszczęciu egzekucji może być wyłącznie podstawą umorzenia grzywny w celu przymuszenia, a nie umorzenia postępowania egzekucyjnego wskutek wniesienia zarzutu. Jeżeli zobowiązany wykonał obowiązek po podjęciu pierwszej czynności egzekucyjnej, to brak omawianej podstawy zarzutu i jednocześnie przesłanki do umorzenia postępowania egzekucyjnego, gdyż obowiązek istniał jeszcze w chwili wszczęcia egzekucji (por. Przybysz P., Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2003). Dalej podzielił argumentację organu I instancji, że o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego można mówić tylko w przypadku, gdy istnieje w tym względzie możliwość wyboru. Jeśli natomiast w konkretnej sytuacji organ egzekucyjny ma do dyspozycji tylko jeden środek egzekucyjny, to wówczas nie jest on uprawniony, a wręcz zobowiązany do jego stosowania. Ocena stopnia dolegliwości należy do organu egzekucyjnego. Zastosowana grzywna w celu przymuszenia jest jak najbardziej celowym środkiem, a fakt toczącego się postępowania upadłościowego z możliwością zawarcia układu nie może mieć na obecnym etapie wpływu na postępowanie egzekucyjne prowadzone przez organy, tym bardziej iż nie wynika z niego, aby pracownicy w ramach toczącego się postępowania upadłościowego wyrażali zgodę na objęcie ich należności układem. Organ odwoławczy wskazał również, że grzywna może zostać umorzona lub zwrócona w razie zrealizowania obowiązku przez skarżącą, tj. wypłacenia egzekwowanych wynagrodzeń. Zawarcie zaś układu obejmującego należności pracownicze objęte egzekwowaną decyzją stanowić może podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia egzekwowanych decyzji inspektora pracy w trybie określonym w art. 162 k.p.a., w konsekwencji do 2 – 5 k.p.a. poprzeumorzenia postępowania, a także do uchylenia postanowienia o nałożeniu grzywny. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła Skarżąca. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania w przedmiocie nałożenia grzywny lub o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca zarzuciła obrazę: - art. 7 § 2 u.p.e.a. przez niewłaściwe zastosowanie środka przewidzianego w ustawie, - art. 7 § 3 u.p.e.a. przez jego błędną wykładnię i zastosowanie środka nie zmierzającego w sposób bezpośredni do realizacji przez zobowiązanego ciążącego na nim obowiązku lub przez nie zastosowanie środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego, - art.119 § 1 u.p.e.a przez jego błędną wykładnię, - art.121 § 2 u.p.e.a przez jego błędne zastosowanie, - art. 6 k.p.a., 11 k.p.a., 126 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, - art.107 § 2-5 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., iż przy zastosowaniu środka w postaci grzywny organ nie wziął pod uwagę okoliczności faktycznych w postaci trudnej sytuacji ekonomicznej skarżącej. Działanie organu zmierzało w sposób bezpośredni do realizacji obowiązku przez skarżącą. Z tego względu było niezgodne z zasadą racjonalnego działania i zasadą niezbędności, gdyż powodowało pogłębienie złej sytuacji ekonomicznej skarżącej. Zdaniem skarżącej nie można stosować grzywny bez oderwania od sytuacji zobowiązanego. Skarżąca powołała się na fakt postawienia jej w stan upadłości z możliwością ogłoszenia układu. Skarżąca zarzuciła, iż organ wbrew dyspozycji art.7 § 2 u.p.e.a. nie zastosował środków najmniej uciążliwych dla zobowiązanego mając na uwadze wysokość grzywny i sytuację ekonomiczną skarżącej spółki. Podkreśliła, że nałożona grzywna nie zmierza – wbrew dyspozycji art.7 § 2 u.p.e.a. do realizacji nałożonego obowiązku. W sytuacji, gdy spółka stara się wykonać w jak największym zakresie ciążące na niej obowiązki zapłata wymierzonej grzywny, stanowiącej równowartość miesięcznego wynagrodzenia około 1/3 całej załogi przedsiębiorstwa Skarżącej, w jasny sposób narusza zasadę najmniejszej uciążliwości środka egzekucyjnego względem zobowiązanego. W ocenie skarżącej organ naruszył także art.119 § 1 u.p.e.a. zarzucając bezcelowość nałożonej grzywny i jej sprzeczność z zasadą gospodarnego prowadzenia egzekucji. Nadto skarżąca powołała się na wyrok WSA w Poznaniu w sprawie IV SA/Po 577/13. Okręgowy Inspektor Pracy w P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację i ją rozszerzając. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Złożona skarga zasługiwała na uwzględnienie. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy, przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organy obu instancji przyjmując je za własne oraz czyniąc podstawą poniższych rozważań. Sąd stwierdził jednak, że organy, w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego, nie dostrzegły przepisów proceduralnych, które mają znaczący wpływ na wynik sprawy. Z akt sprawy wynika bowiem, że w dniu [...] września 2012 roku Sąd Rejonowy P. – S.M. w P. ogłosił co do W. Spółki Akcyjnej z siedzibą w P. upadłość z możliwością zawarcia układu. Ta okoliczność ma podstawowe znaczenie dla prowadzonego postępowania egzekucyjnego w administracji. Prawo upadłościowe i naprawcze nakazuje, o ile to możliwe, zaspokoić wierzycieli w jak najwyższym stopniu przy rozważeniu zachowania przedsiębiorstwa w całości. W przedmiotowej sprawie prowadzone postępowanie egzekucyjne ma na celu zmuszenie nałożoną grzywną pracodawcy do wypłacenia pracownikom należności ze stosunku pracy. Zgodnie z przepisem art. 140 Prawa upadłościowego i naprawczego z dnia 28 lutego 2003 r. (Dz.U.2012.1112 j.t.): 1. Postępowanie egzekucyjne dotyczące wierzytelności objętej z mocy prawa układem, wszczęte przed ogłoszeniem upadłości, ulega zawieszeniu z mocy prawa z dniem ogłoszenia upadłości. Sumy uzyskane w zawieszonym postępowaniu, a jeszcze niewydane, przelewa się do masy upadłości po uprawomocnieniu się postanowienia o ogłoszeniu upadłości. 2. Po ogłoszeniu upadłości jest niedopuszczalne wykonanie wydanego przed ogłoszeniem upadłości dłużnika postanowienia o zabezpieczeniu roszczenia wynikającego z wierzytelności objętej z mocy prawa układem. 3. Sędzia-komisarz na wniosek upadłego albo zarządcy może uchylić zajęcia dokonane przed ogłoszeniem upadłości w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym dotyczącym wierzytelności objętej z mocy prawa układem, jeżeli jest to konieczne dla dalszego prowadzenia przedsiębiorstwa. Prawo upadłościowe i naprawcze wskazuje jakie należności nie są objęte układem w przepisie art. 273. Zgodnie z art. 273 ust. 1 układ nie obejmuje: 1) należności alimentacyjnych oraz rent z tytułu odszkodowania za wywołanie choroby, niezdolności do pracy, kalectwa lub śmierci oraz z tytułu zamiany uprawnień objętych treścią prawa dożywocia na dożywotnią rentę; 2) roszczenia o wydanie mienia, o którym mowa w art. 70; 3) (uchylony); 4) wierzytelności, za które upadły odpowiada w związku z nabyciem spadku po ogłoszeniu upadłości, po wejściu spadku do masy upadłości; 5) składek na ubezpieczenia społeczne. W ustępie drugim art. 273 ustawodawca wskazał, że układ nie obejmuje należności ze stosunku pracy oraz wierzytelności zabezpieczonej na mieniu upadłego hipoteką, zastawem, zastawem rejestrowym, zastawem skarbowym lub hipoteką morską, w części znajdującej pokrycie w wartości przedmiotu zabezpieczenia, chyba że wierzyciel wyraził zgodę na jej objęcie układem. Zgoda na objęcie wierzytelności układem powinna być wyrażona w sposób bezwarunkowy i nieodwołalny, najpóźniej przed przystąpieniem do głosowania nad układem. Zgoda może być wyrażona ustnie do protokołu z przebiegu zgromadzenia wierzycieli. Wynika więc z tego, że należności ze stosunku pracy mogą być objęte układem, jeżeli pracownicy wyrazili na to zgodę. To uregulowanie prawne należy powiązać z brzmieniem przepisu art. 56 u.p.e.a, który w § 1 stanowi, że postępowanie egzekucyjne ulega zawieszeniu: 1) w razie wstrzymania wykonania, odroczenia terminu wykonania obowiązku albo rozłożenia na raty spłat należności pieniężnej; 2) w razie śmierci zobowiązanego, jeżeli obowiązek nie jest ściśle związany z osobą zmarłego; 3) w razie utraty przez zobowiązanego zdolności do czynności prawnych i braku jego przedstawiciela ustawowego; 4) na żądanie wierzyciela; 5) w innych przypadkach przewidzianych w ustawach. § 2. Zawieszenie postępowania egzekucyjnego, dotyczącego obowiązku o charakterze niepieniężnym, z przyczyny określonej w § 1 pkt 2 i 3 może nastąpić tylko w przypadkach, gdy nie zagraża to interesowi społecznemu. Przekładając to na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że nałożona przez organy administracji grzywna miała służyć wykonaniu obowiązku polegającego na zapłaceniu należności pracowniczych. Prawo upadłościowe i naprawcze przewiduje objęcie tych należności układem, za zgodą pracowników. Na rozprawie w dniu 11 czerwca 2014r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, iż pracownicy wyrazili zgodę na objęcie ich należności pracowniczych postępowaniem układowym – dołączając na tą okoliczność listę pracowników, którzy wyrazili zgodę na objęcie układem, nadto Sąd Rejonowy P. S. M. w P. postanowieniem z dnia [...] maja 2014r. sygn. akt [...] zakończył postępowanie upadłościowe z możliwością zawarcia układu W. S.A. z siedzibą w P.. Postanowienie to uprawomocniło się z dniem 2 czerwca 2014r. (odpis postanowienia skarżący dołączył do akt sprawy). Postępowanie egzekucyjne dotyczące wierzytelności z mocy prawa objętej układem powinno być zawieszone, o ile się już toczyło w dacie ogłoszenia upadłości z możliwością zawarcia układu. Przepisy nie normują wyraźnie kwestii, czy po ogłoszeniu upadłości z możliwością zawarcia układu dopuszczalne jest wszczęcie przeciwko upadłemu postępowania egzekucyjnego. Nie powinno jednak budzić wątpliwości, że zakaz kontynuowania postępowań egzekucyjnych i zabezpieczających, wyrażający się w ich zawieszeniu z mocy prawa, odnosi się a fortiori do wszczynania tych postępowań (tak też S. Gurgul, s. 516). Zakaz wszczynania postępowań egzekucyjnych dotyczy wszakże tylko wierzytelności, które z mocy prawa są objęte układem. A wierzytelności pracownicze jak wskazuje ustawa chociaż nie są objęte z mocy ustawy układem mogą zostać nim objęte, jeżeli pracownicy wyrażą na to zgodę. W niniejszej sprawie doszło do wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego pomimo, że wierzytelności pracownicze zostały objęte układem z woli pracowników, na co wskazują załączone do akt sprawy zgody pracowników Spółki. W tej sytuacji w ogóle niedopuszczalne było wszczynanie postępowania egzekucyjnego, jak również jego dalsze prowadzenie, dlatego też należało uchylić zaskarżone postanowienia. Na marginesie należy zwrócić uwagę również na to, iż uszła uwadze organów okoliczność, że pismo nazwane przez skarżącą "zażaleniem na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia", mogło w istocie obejmować również środek zaskarżenia innego rodzaju – a mianowicie zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej w rozumieniu art.33 kpa. Kwestii tej organy w ogóle nie zbadały, mimo że w treści zażalenia znalazły się m.in. sformułowania, że organ I instancji "zastosował zbyt uciążliwy środek egzekucyjny". Zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego stanowi jedną z podstaw zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej i nie może być podnoszone ani rozpoznawane w toku "zwykłej" procedury zażaleniowej, lecz jedynie w ramach odrębnej procedury unormowanej w art.34 u.p.e.a. Błędne uznanie zarzutu za zażalenie skutkuje tym, iż o zarzucie orzeka niewłaściwy organ. O znaczeniu pisma decyduje jego treść, a nie forma. Mając na uwadze powyższe uchybienia Sąd, w punkcie 1 wyroku, działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art.135 p.p.s.a., uchylił postanowienie zaskarżone oraz poprzedzające je postanowienie Inspektora pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane – jak w punkcie drugim wyroku. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. sąd orzekł jak w punkcie 3 wyroku.