IV SA/Po 1002/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska WSA Izabela Bąk - Marciniak ( spr ) Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 lutego 2012 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonywania urządzeń zapobiegających szkodom 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2011r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego M. N. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów sądowych; Wójt Gminy [...]decyzją z dnia [...] maja 2011r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 kpa w związku z art. 29 ust.1 i 3 ustawy z dnia 18 lipca Prawo wodne ( Dz. U. z 2005 r., nr 239, poz. 2019 ze zm.) – po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek rolników wsi [...]z dnia [...].05.2010r., wniesiony w dniu [...].05.2010r. w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na działce [...]przekazany Wójtowi Gminy [...]przez Starostę [...]postanowieniem z dnia [...].08.2010r. – odmówił nakazania przywrócenia stanu poprzedniego (odtworzenia rowu) lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom wobec nie wystąpienia zmian stosunków wodnych na gruncie stanowiącym działkę [...]położoną w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż M.N., L.W. i inni rolnicy z terenu [...]złożyli wniosek o odtworzenie rowu melioracyjnego na działce nr [...]stanowiącej własność R.M. i jego żony , uzasadniając to zasypywaniem przez niego rowu, powodującego ich zdaniem zalewanie ich pól. Podczas przeprowadzonej rozprawy administracyjnej R.M. wyjaśnił, iż na działce [...]w dacie jej nabycia rowu nie było. Taki rów nie był też uwidoczniony na mapie, a woda z terenów sąsiednich nigdy nie płynęła w kierunku jego działki. Przedstawił też pismo rolników przeciwnych wnioskom powodującym wszczęcie postępowania. Nadto organ przeprowadził dowody z dokumentów w postaci : wypisu aktu notarialnego z dnia [...].12.2004 nabycia działki [...], wypisu i wyrysuj z rejestru gruntów z 2002r., z którego wynika, że działka [...]stanowi łąkę klasy VI i nie ma na niej uwidocznionego rowu, informacji Związku Spółek Wodnych w [...]. z dnia [...].10.2010r. która nie potwierdziła istnienia rowu na działce [...], pisma Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dni [...].11.2010r. o braku istnienia rowu na działce [...]. Na podstawie dowodów z wymienionych dokumentów oraz wyjaśnień sześciu świadków i właścicieli działki [...], stwierdzających, że od daty nabycia działki przez małżonków M.rowu na działce nie było wobec czego nie został on zasypany, organ stwierdził, iż nie doszło do zmiany stanu wód gruntowych na działce [...], więc nie można właścicielom działki [...]postawić zarzutu naruszenia stosunków wodnych na tym gruncie skutkujących szkodliwością dla gruntów sąsiednich. Decyzja tej samej treści, w tej samej dacie i pod tym samym numerem została wydana również w stosunku do [...] innych osób – indywidualnie oznaczonych adresatów. Jedno odwołanie od powyższej decyzji złożyli : L.W., M.N. i [...] innych rolników z [...]. Domagali się zmiany, bądź uchylenia decyzji, przytoczyli art. 29 Prawa wodnego, dokonali jego analizy i podnieśli, że w związku z powyższą regulacją materiał dowodowy nie był wystarczający do wydania decyzji przez organ I instancji. Odwołujący wskazywali na brak ustaleń, że na działce [...]nie istniał rów, jak i brak ustaleń co do jego przebiegu. Decyzjami z dnia [...] czerwca 2011r. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i prawne organu I instancji. Wskazał, że organ I instancji nie popełnił żadnych błędów proceduralnych, a tym samym zarzuty odwołujących są bezpodstawne. Na każdym etapie postępowania strony miały prawo zgłaszać swoje uwagi i wnioski. Zebrany w sprawie materiał – dowody z zeznań świadków, stron, dowody z dokumentów dają pełny i jasny obraz sytuacji. Nadto organ odwoławczy podniósł, iż rowy melioracyjne nie podlegają regulacji z art.29 Prawa wodnego. Budowa rowu melioracyjnego stanowi obowiązek właścicieli gruntów (art. 73 i 74 ust.1 p.w.), gdyż zaspokaja on potrzeby indywidualne, a nie ogólnospołeczne. Wobec czego bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostawał fakt istnienia bądź nieistnienia rowu melioracyjnego na działce nr [...]. Z kolei decyzjami z dnia [...] czerwca 2011r. nr [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; [...]; organ II instancji umorzył postępowanie odwoławcze w stosunku do R. R., W. M., A. M., S. G., M. P., M. D.s, A. P., M. K., z uwagi na brak po stronie odwołujących przymiotu strony. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli : L.W., M.N., I. M., A. P., J. P., A. M., domagając się uchylenia zaskarżonych decyzji obu instancji, zarzucili naruszenie przepisu art.29 ust. 2 i 3 w związku z art.73 ust.1 Prawa wodnego oraz art.7, 77 i 107 kpa. W uzasadnieniu skargi ponownie wskazali na brak ustaleń faktycznych uzasadniających podjęcie zaskarżonej decyzji. Podkreślili m.in., iż zasypanie rowu melioracyjnego zablokowało przepływ wody, przy czym na działce nr [...]widoczny jest fragment rowu melioracyjnego, który nie został zasypany. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i odrzucenie skargi w stosunku do A. P.. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2011r. Sąd odrzucił skargi L. W., I. M., J. P. i A. M., z uwagi na nie uiszczenie przez skarżących wpisu sądowego, zaś A. P. poprzez nie wykazanie interesu prawnego do wniesienia skargi. Postanowienie to stało się prawomocne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga M. N. zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Przy tym kontrola o jakiej mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2 tego artykułu). Omawiając zakres kognicji sądu administracyjnego trzeba wskazać na przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej ppsa) w myśl którego, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W konsekwencji zatem bada prawidłowość zastosowanych przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego. Na wstępie należy podnieść, iż organ I instancji błędnie wydawał decyzje indywidualne w stosunku do każdego właścicieli nieruchomości sąsiednich, jednakże prowadził jedno postępowanie w stosunku do wszystkich. Materialnoprawną podstawą orzekania przez organy administracji były przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne ( Dz. U. nr 115, poz. 1229 ze zm.), a w szczególności art.29 tej ustawy. Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne, właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1. zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródła na szkodę dla gruntów sąsiednich, 2. odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Natomiast z art. 29 ust. 3 ustawy wynika, że jeśli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie wójt, burmistrz, prezydent miasta może, w drodze decyzji nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodzie. Przepisy art. 29 Prawa wodnego odnoszą się do stanu wody na gruncie rozumianego, jako pewien stan faktyczny, niekoniecznie związany z prawnie uregulowanym sposobem korzystania z wód i istniejący w oderwaniu od faktu jego ujawnienia w rejestrach urzędowych. Ustalenie, czy rów przebiegający przez nieruchomość stanowi urządzenie wodne ujęte w katastrach wodnych, nie ma żadnego wpływu na prawidłowość zastosowania w sprawie art. 29 Prawa wodnego. Przepis ten także nie nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązku ustalenia wszelkich przyczyn danego stanu wody na gruncie zgłaszającego roszczenie, ale nakazuje właściwemu organowi wyjaśnienie, czy powstałe szkody mogą być następstwem zmiany stanu wody na gruncie sąsiednim, co do którego zgłoszono roszczenie. Zatem postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art.29 prawa wodnego, ma więc wykazać, zasadność nakazania właścicielowi danego gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom, o których mowa w tym przepisie. Ewentualne zaś wydanie przez właściwy organ decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom bezwzględnie wymaga zatem uprzedniego wykazania, iż właściciel gruntu istotnie zmienił stan wód na gruncie a nadto, że zmiana ta szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Szkoda ta w rozumieniu art.29 ust.3 p.w. musi być realna, objawiać się negatywnym uszczerbkiem majątkowym w aktywach strony, albo powodować sytuację, w której niemożliwym byłoby użytkowanie nieruchomości w sposób dotychczasowy. Dla zastosowania w rozpatrywanej sprawie art. 29 ustawy niezbędnym było ustalenie, czy właściciel działki nr [...]swym działaniem spowodował zmianę stanu wody na gruncie oraz, czy zmiana ta szkodliwie oddziaływuje na grunty sąsiednie. Oznacza to, że pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem zachodzić musi związek przyczynowo – skutkowy. Podkreślić należy, że w omawianym przepisie ustawodawca wskazał na grunty sąsiednie, a nie sąsiadujące ( np. bezpośrednio ) z działkami podmiotu, który dopuszcza się zmiany stanu wody na gruncie. Ustawa Prawo wodne nie zawiera definicji "zmiany stanu wody na gruncie". Jednakże analiza przepisu art. 29 ustawy prowadzi do wniosku, że spowodowanie przez właściciela zmiany stanu wody na gruncie, dające organom podstawę do zastosowania sankcji, o jakiej mowa w art. 29 ust. 3 ustawy, to takie działanie, które ingeruje w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi czy też hydrologicznymi. Działaniem takim jest między innymi wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich zgodnie z naturalnym kierunkiem odpływu np. zasypanie rowu. Aby dokładny stan faktyczny ustalić, należy w każdym przypadku, w tego typu sprawie w sposób wnikliwy i rzetelny przeprowadzić postępowanie dowodowe. Zasadnie więc podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że ocena zmiany stosunków wodnych wymaga – co do zasady - wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów lub obliczeń oraz zawsze przeprowadzenia szczegółowych oględzin. Zeznania świadków nie posiadających fachowej wiedzy w odnośnym zakresie nie zawsze mogą być wystarczające dla obiektywnej oceny okoliczności danej sprawy, tj. czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Aby więc nakazać, bądź nie, właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom musi zostać wykazane, iż doszło lub nie doszło, do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą, bądź bez, dla gruntów sąsiednich. W ocenie Sądu w niniejszym materiale dowodowym tych ustaleń zabrakło. Organy obu instancji oparły się jedynie na zeznaniach przesłuchanych świadków oraz dokumentach w postaci : informacji Związku Spółek Wodnych z dnia [...].10.2010r., pisma Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z dnia [...].11.2010r., wypisu i wyrysuj z rejestru gruntów, z którego wynika, że działka nr [...]stanowi łąki klasy VI i nie ma na niej uwidocznionego rowu. Część przesłuchanych w sprawie świadków potwierdziła fakt wcześniejszego istnienia rowu, a organy nie ustosunkowały się dlaczego tym dowodom odmówiły przymiotu wiarygodności. Również brak ustosunkowania się organów do pisma leśniczego z dnia [...].05.2011r., z którego wynika, że ze względu na ukształtowanie terenu spływ wody następuje w kierunku zachodnim więc odwodnienie musi przebiegać przez kolejne działki. Dołączona zaś do akt organu I instancji dokumentacja fotograficzna jest nieopisana i nie wiadomo jakich działek dotyczy. Wreszcie organ I instancji przed wydaniem decyzji był zobowiązany do ustalenia pierwotnego stanu na działce nr [...]i odtworzenia tym samym dotychczasowych stosunków wodnych na spornej nieruchomości. Zatem winien odnieść się do tego czy i kiedy na działce [...]istniał rów, którym odprowadzana była woda opadowa z przepustu drogowego zlokalizowanego pod ulicą M.w sąsiedztwie działki nr [...], czy rów ten został zasypany przez właściciela działki co szkodliwie wpłynęło na grunty sąsiednie. Z pisma Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno- Kartograficznej w [...]. wynika, iż na działce [...]rów występował na mapie klasyfikacyjnej z 1963r. Należy więc ustalić, co stało się po tej dacie, ustalić związek przyczynowy między dokonaną zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym wpływem tej zmiany na grunty sąsiednie, który także podlega ustaleniu. W tym celu przeprowadzić oględziny nieruchomości oraz dowód z opinii biegłego na okoliczność, czy w ogóle nastąpiła zmiana stanu wód na gruncie, jeśli tak to czy ta zmiana została wywołana działaniem właściciela gruntu, a także czy spowodowało to szkody, czy na działkach sąsiednich powstała szkoda (m.in. utworzyły się rozlewiska) oraz czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy zmianą stanu wód na gruncie, a szkodą i jeśli tak to ustalić sposób jej zapobiegania. Ponieważ wiadomości te przekraczają wiedzę ogólną i wymagają fachowej wiedzy i specjalistycznych wyliczeń niezbędna w sprawie jest opinia biegłego z dziedziny hydrologii i melioracji. Do uznania organów należało będzie rozważenie konieczności powołania biegłego jeszcze innej specjalności. Należy podkreślić, iż zmiana stosunków wodnych wiąże się z konkretnym działaniem właściciela gruntów ingerującym w ukształtowany w terenie system zasobów wodnych. Szkodliwe zaś oddziaływanie zmiany stosunków wodnych na grunty sąsiednie to proces długotrwały, wymagający obserwacji, niejednokrotnie nie dający się stwierdzić w czasie jednorazowych oględzin. Między zmianą stosunków wodnych na gruncie, a szkodliwym jej wpływem na grunty sąsiednie winien zachodzić adekwatny ( typowy, przeciętny) związek przyczynowy. Nie wiadomo także czy wody z działki [...]były odprowadzane do "zasypanego rowu" (jak podnosi skarżący) i czy ta ostatnia czynność skutkowała na nią szkodliwie. Odnośnie szkodliwego wpływu dokonanej przez skarżącego zmiany stanu wody na gruncie organ nie dokonał żadnych ustaleń. Materiał zgromadzony w postępowaniu administracyjnym nie uprawniał organów do podjęcia decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Dopiero bowiem prawidłowe i precyzyjne ustalenie stanu faktycznego może stanowić podstawę oceny zebranego materiału dowodowego, przeprowadzenia rozważań i podjęcia decyzji. Oznacza to, że organy orzekające nie ustaliły stanu pierwotnego na działce nr [...], a tym samym nie ustaliły dokonanej zmiany w tym stanie. W sposób oczywisty nie ustaliły także szkodliwego wpływu tej zmiany na konkretne nieruchomości sąsiednie. W tej sytuacji nie można też mówić o wykazaniu związku przyczynowego między zmianą a jego szkodliwym wpływem na grunty sąsiednie. Również na tym etapie postępowania nie może się ostać teza organu II instancji, iż w sprawie budowy urządzenia melioracyjnego potrzebna jest odrębna decyzja starosty ( o tym decyduje art.73, 74 Prawa wodnego), albowiem najpierw należy dokładnie wyjaśnić czy sporny rów na działce [...]rzeczywiście istniał i czy istnieje potrzeba jego odtworzenia. Skoro więc nie ustalono przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 3 Prawa wodnego to decyzja ta w zakresie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, a także z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3 Prawa wodnego. Ponownie rozpoznając sprawę organy wezmą pod uwagę wskazówki poczynione przez Sąd. Kierując się wyżej przedstawioną argumentacją i wskazanymi podstawami prawnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.a i c p.p.s.a. decyzje obu instancji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art.200 p.p.s.a.