IV SA/Po 1003/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi M. S., G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję Pismem z dnia [...] marca 2011 r. G. S. i M. S. złożyli wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy C. na podstawie ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej Kpa) przyznał G. S. dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w gospodarstwie domowym zamieszkują 2 osoby, w lokalu o powierzchni [...] m2. Łączny dochód członków tego gospodarstwa w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku wynosi [...] zł. co w przeliczeniu na jednego członka gospodarstwa miesięcznie wynosi [...] zł. Wydatki za lokal za ostatni miesiąc wyniosły [...] zł. Odwołanie od powyżej decyzji wnieśli G. S. i M. S. podnosząc, iż ich zdaniem dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł. został naliczony nieadekwatnie do osiągniętego miesięcznego dochodu, oraz niezgodnie z podaną podstawą prawną o dodatkach mieszkaniowych . Decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał m. in., że decyzje w sprawie dodatków mieszkaniowych nie mają charakteru uznaniowego. Orzekające w sprawie dodatków mieszkaniowych organy administracyjne są związane bardzo szczegółowymi regułami obliczania dodatku mieszkaniowego wynikającymi z przepisów ustawy z dnia 21czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28.12.2001r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U Nr 156, poz. 1817 ze zm.). Dodatki mieszkaniowe przyznawane są osobom spełniającym łącznie wymogi przewidziane w przepisach o dodatkach mieszkaniowych tj. posiadają tytuł prawny do lokalu oraz spełniają kryterium dochodowe, a zajmowane mieszkanie kryterium metrażowe. Należy zaznaczyć, że przy ustalaniu dodatku mieszkaniowego bierze się pod uwagę dochód brutto z trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku a wydatki (rodzaj i wysokość) wynikające z przepisów o dodatkach mieszkaniowych z miesiąca, w którym składany jest wniosek (potwierdzone przez zarządcę). Stosownie do art. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, wysokość dodatku stanowi różnicę pomiędzy wydatkami, o których mowa w ust. 3-6 tego artykułu przypadającymi na normatywną, wynoszącą dla dwuosobowego gospodarstwa domowego - 40,00 m2 powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu stanowiącymi kwotę [...] zł, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 12 % miesięcznych dochodów gospodarstwa domowego wynoszącą [...] zł. Jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego jest niższy od 100% kwoty najniższej emerytury w dniu złożenia wniosku w gospodarstwie wieloosobowym (tj. kwoty 728,18 zł), wówczas dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 12% miesięcznych dochodów gospodarstwa domowego. W myśl art. 6 ust.4 pkt 1,6,7 i ust.4a ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz §2 ust.1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001r. w sprawie dodatków mieszkaniowych podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego w gospodarstwach domowych najemców lokali mieszkalnych stanowią następujące rodzaje wydatków: czynsz ([...] zł) oraz opłaty za energię cieplną ([...] zł), wodę (ciepłą [...] zł + zimną [...] zł), odbiór nieczystości stałych ([...] zł) i płynnych ([...] zł) plus wydatki ryczałtowe, jeżeli lokal mieszkalny nie jest wyposażony w instalację CO, CW, gazu przewodowego ([...] zł). Do ww. wydatków nie wlicza się też opłat za gaz przewodowy, energię elektryczną dostarczane do lokalu mieszkalnego na cele bytowe. Łączna kwota wydatków stanowiących podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego wynosi, po przeliczeniu na powierzchnię normatywną, [...] zł. Organ wskazał także, iż w myśl art. 6 ust. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przy ustalaniu dodatku mieszkaniowego osobie, która zamieszkuje w lokalu niewchodzącym w skład mieszkaniowego zasobu gminy, do wydatków przyjmowanych dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego zalicza się: -wydatki, które w wypadku najmu lokalu mieszkalnego byłyby pokrywane w ramach czynszu, lecz wyłącznie do wysokości czynszu jaki obowiązywałby dla danego lokalu, gdyby lokal ten wchodził w skład mieszkaniowego zasobu gminy, -opłaty, poza czynszem, które obowiązywałyby w zasobie mieszkaniowym gminy, gdyby lokal ten wchodził w skład tego zasobu. Organ wyjaśnił, że w analizowanej sprawie uwzględniono opłaty za CO wg stawki obowiązującej w zasobie mieszkaniowym Gminy wynoszącej [...] zł za m2. Nie ma znaczenia, że opłaty jakie wnioskodawca zobowiązany jest regulować są wyższe. Także podkreślił, iż jeżeli wydatki czynszowe i opłaty poza czynszem są niższe od obowiązujących w zasobie mieszkaniowym gminy, wówczas uwzględnia się faktycznie ponoszone. Zarządca domu na wniosku potwierdził łączną kwotę wydatków na mieszkanie oraz wyszczególnił rodzaje wydatków z podaniem kwot wydatków. Następnie organ przedstawił wyliczenie przysługującego G. S. dodatku mieszkaniowego: - powierzchnia użytkowa lokalu większa od normatywnej - [...] m2 - wydatki wg ustawy i rozporządzenia na pow. całkowitą - [...] zł -wydatki wg ww. przepisów na powierzchnię normatywną (40m) [([...] zł: [...] m ) x 40 m2] - [...] zł -wydatki ryczałtowe za brak instalacji gazu przewodowego (12 kWh x [...] zł) -[...] zł -wydatki stanowiące podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego ([...][...] zł+ [...] zł) - [...] zł -średni miesięczny dochód gospodarstwa domowego ([...] :3) - [...] zł -średni miesięczny dochód przypadający na osobę w gosp. dom. ([...] zł:2)- [...]zł - wydatki własne gospodarstwa domowego (12% z kwoty [...] zł) - [...] zł -dodatek mieszkaniowy (zgodnie z definicją: [...] zł-[...] zł = [...] zł W zakreślonym terminie G. S. i M. S. wnieśli skargę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W uzasadnieniu skargi podniesli, iż G. S. jest osoba niepełnosprawną, całkowicie niezdolną do pracy. Skarżąca porusza się na wózku inwalidzkim i z tego tytułu przysługuje jej dodatkowo 15 m² do powierzchni normatywnej co nie zostało uwzględnione w zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ wskazał, iż G. S. nie przedstawiła żadnych zaświadczeń, z których wynikałoby, iż jest osoba poruszającą się na wózku inwalidzkim. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd zobowiązany jest do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Cz. o przyznaniu dodatku mieszkaniowego w wysokości [...] zł. Zasady przyznawania dodatku mieszkaniowego uregulowane zostały w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. nr 156, poz. 1817 ze zm. ). Przepisy powołanej wyżej ustawy w sposób jednoznaczny określają kryteria nabycia prawa do dodatku mieszkaniowego. Warunkiem jego otrzymania jest łączne spełnienie następujących warunków: 1) zajmowanie lokalu mieszkalnego o określonej normatywnej powierzchni użytkowej, z uwzględnieniem liczby członków gospodarstwa domowego; 2) osiąganie określonego dochodu w przeliczeniu na jednego członka gospodarstwa domowego; 3) posiadanie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego. G. S. i M. S. prowadzą dwuosobowe gospodarstwo domowe i zajmują mieszkanie o powierzchni użytkowej [...] m². Dlatego przyznając dodatek mieszkaniowy organy jako prawidłową przyjęły powierzchnie normatywną wynoszącą 40 m² ( art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych). W tym miejscu wskazać należy, iż G. S. już we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego wskazała, że poruszam się na wózku inwalidzkim. Powyższa okoliczność ma istotne znaczenie ponieważ w myśl art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych normatywną powierzchnię powiększa się o 15 m2, jeżeli w lokalu mieszkalnym zamieszkuje osoba niepełnosprawna poruszająca się na wózku lub osoba niepełnosprawna, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. O wymogu zamieszkiwania w oddzielnym pokoju orzekają powiatowe zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności, o których mowa w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776, z późn. zm.). Przy czym zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 8 października 2004 r. o zmianie ustawy o dodatkach mieszkaniowych (Dz. Nr 240, poz. 2406) do osób niepełnosprawnych, które legitymują się orzeczeniem zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności wydanym przed dniem wejścia w życie art. 1 pkt 4 niniejszej ustawy oraz osób legitymujących się orzeczeniami, o których mowa w art. 5 i art. 62 ustawy powołanej w tym artykule, konieczność zamieszkiwania w oddzielnym pokoju może być udokumentowana w szczególności zaświadczeniem lekarskim lub opinią biegłego. Co prawda z dołączonej do skargi Karty Informacyjnej z pobytu w Zakładzie Opiekuńczo-Leczniczym w G. wynika, iż skarżąca porusza się z chodzikiem. Jednak potwierdza ona stan zdrowia skarżącej z dnia [...] lutego 3010r., a wniosek o dodatek mieszkaniowy G. S. złożyła w dniu [...] marca 2011 r. W przedmiotowej sprawie organ nie przeprowadził w tym zakresie postępowania dowodowego i nie odniósł się do powyższych twierdzeń strony zgłaszanych w toku postępowania administracyjnego. Ponadto w odwołaniu skarżąca wskazywała, na zróżnicowane koszty centralnego ogrzewania. Co prawda w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż w analizowanej sprawie uwzględnił opłaty za CO wg stawki obowiązującej w zasobie mieszkaniowym Gminy wynoszącej [...] zł za m2 i że nie ma znaczenia, że opłaty jakie wnioskodawca zobowiązany jest regulować są wyższe. Jednak powyższego w żaden sposób nie uzasadnił (np. powołując konkretny przepis prawa - uchwałę). W ramach prowadzonego postępowania administracyjnego organ jest obowiązany przestrzegać przepisów Kpa w tym wynikających z tej regulacji zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 Kpa zasada nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Obowiązek ten został skonkretyzowany w art. 77 § 1 Kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 Kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Powyższe ustalenia organu winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Ponadto wskazać należy, iż zgodnie z art. 8 Kpa, organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zasada ta nie może być rozumiana jedynie jako postulat określonego zachowania, lecz stanowi ona obowiązującą normę prawa, z której wynikają konkretne dyrektywy wiążące organy administracji publicznej w toku podejmowanych przez nie czynności procesowych (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 1992 r., sygn. akt SA/Lu 694/92 Wspólnota 1993/44, str. 18). Ponadto w myśl art. 11 Kpa organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. W wyroku z dnia 20 listopada 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (I SA/Wa 1164/06, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że "To, że organ wydaje decyzję bez odniesienia się do zarzutów strony, powoduje, że decyzja taka wymyka się kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego. W konsekwencji nie jest również możliwe zbadanie, czy dokonana przez organy obu instancji ocena tego materiału była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa". Obowiązkiem organu jest przedstawienie w uzasadnieniu decyzji ustalonego stanu faktycznego i wskazanie przepisów prawa, na których oparto rozstrzygnięcie. W szczególności organ powinien odnieść się do tych faktów i okoliczności, które strona uważa za decydujące dla rozstrzygnięcia sprawy. W wyroku z dnia 11 lipca 2001r. (IV SA 703/99, LEX nr 51234) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 Kpa. Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 października 2007r. (VI SA/Wa 1132/07 LEX nr 501315), w którym wskazano, że "w sytuacji, w której strona postępowania przypisuje określonym zdarzeniom, faktom czy okolicznościom decydujące dla wyniku sprawy znaczenie, będzie naruszać prawo i uchybiać zasadzie przekonywania i wyjaśniania sformułowanej w art. 11 Kpa takie niekorzystne dla strony rozstrzygnięcie organu, które w uzasadnieniu nie będzie odnosiło się w sposób rzeczywisty do przedstawionych argumentów. Działanie takie naruszać będzie również przepisy art. 7 i art. 107 § 3 Kpa". Z powyższego jednoznacznie wynika, iż organy orzekające w niniejszej sprawie powyższe zasady postępowanie administracyjnego naruszyły w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. Organ rozpoznając sprawę ponownie ustali czy skarżąca jest osobą poruszającą się na wózku inwalidzkim. Dopiero na podstawie powyższych ustaleń organ wyda stosowne rozstrzygnięcie dając wyraz swoim ustaleniom w należycie sporządzonym uzasadnieniu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ winien również wskazać skarżącym podstawę prawną w oparciu o którą przyjął, iż za CO stawka obowiązująca w zasobie mieszkaniowym Gminy wynosi [...] zł za m2. ja