IV SA/Po 1005/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus NSA Paweł Miładowski Protokolant st.sekr.sąd. Teresa Zaporowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 19 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pomocy w naturze o d d a l a s k a r g ę /-/ P.Miładowski /-/ J.Stankowski /-/ E.Makosz-Frymus WSA/wyr.1-sentencja wyroku IV SA/Po 1005/06 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] października 2006 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpoznaniu odwołania M. W. od decyzji Burmistrza Miasta J. z dnia [...] 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy pokrycia kosztów posiłków dla dzieci w szkole, utrzymało decyzję w mocy. Pismem z dnia [...] września 2006 r. M. W. złożył wniosek o opłacenie kosztów posiłków dzieci w szkole. Dnia [...] września 2006 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w J. , na podstawie art. 50 § 1 i art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 106 ust. 4 i art. 107 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2005 r. Nr 77, poz. 672) wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosków przez złożenie dokumentów potwierdzających jego sytuację materialną. Jednocześnie wezwano M.W. do umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania we wskazanym terminie pouczając, że uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Skarżący odebrał wezwania w dniu 13 września 2006 r. Odmawiając skarżącemu przyznania świadczenia w formie zakupu posiłków dla dzieci na podstawie art. 104 k.p.a., art. 48 ust. 4 i 5, art. 106 ust. 4, art. 107 ust. 1 i 4 ustawy o pomocy społecznej Burmistrz Miasta J. wskazał, że w wezwaniu z dnia [...] września 2006 r. zawarto pouczenie, że uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i niedostarczenie wymaganych dokumentów spowoduje wydanie decyzji odmownej. Organ wyjaśnił, ze dnia [...] września 2006 r. pracownicy socjalni udali się do miejsca zamieszkania M. W. celem przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Nie zastali jednak skarżącego, a przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w wyznaczonym dniu i godzinie okazało się niemożliwe. W konkluzji Burmistrz stwierdził, że uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego stanowi brak współpracy z organem pomocy i jest podstawą do odmowy przyznania świadczenia. Dokonanie oceny czy osoba lub rodzina kwalifikuje się do świadczeń z pomocy społecznej następuje, zgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Do jego przeprowadzenia potrzebna jest współpraca i współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc, bowiem w przeciwnym razie ustalenie sytuacji materialno-bytowej jest niemożliwe. Od decyzji Burmistrza Miasta J. skarżący wniósł odwołanie domagając się uchylenia decyzji. Jako uzasadnienie odwołania dołączył pismo skierowane do Ministra Sprawiedliwości dotyczące nieprawidłowości w działaniach organów samorządu Miasta J. i Policji. Utrzymując decyzję w mocy na podstawie art. 1, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że w myśl art. 48 ust. 4 i 5 ustawy o pomocy społecznej pomoc doraźna albo okresowa w postaci jednego gorącego posiłku przysługuje osobie, która własnym staraniem nie może go sobie zapewnić, przy czym pomoc ta przyznana dzieciom i młodzieży w okresie nauki w szkole może być realizowana w formie zakupu posiłków. Organ wskazał, że decyzję o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia z pomocy społecznej wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 106 ust. 4 ustawy), który służy ustaleniu sytuacji rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin (art. 107 ust. 1 ustawy). Bez przeprowadzeniu wywiadu nie ma możliwości dokonania prawidłowej oceny celowości udzielenia pomocy stronie ani tez rozmiaru wymaganej pomocy. Brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia (art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). Organ dodał nadto, że pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym, a odmowa złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia (art. 107 ust. 5 ustawy). Uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego wyznaczonego na dzień [...] września 2006 r. oraz nie złożenie dokumentów potwierdzających sytuację materialną jego rodziny, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało za brak współdziałania odwołującego z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Niezależnie od powyższego, dokonując kontroli decyzji pierwszej instancji, organ odwoławczy dostrzegł uchybienie art. 62 § 2 k.p.a. Wskazał, iż Burmistrz błędnie pouczył skarżącego, iż uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego podanie o pomoc społeczną nie wymaga formy szczególnej, a uzupełnienie danych niezbędnych do wydania orzeczenia następuje w drodze przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Błędne pouczenie M.W. nie miało jednak wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem wskazano skarżącemu, że uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu czy nie złożenie dokumentów potwierdzających sytuację materialną wyłączy pozytywne rozpatrzenie wniosku. W skardze M. W. zarzucił decyzji rażące naruszenie prawa ponownie wskazując na naruszenia prawa organów samorządu Miasta J. i Policji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności mająca umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z tą zasadą, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz zawartą w niej argumentacją. Granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. Sąd administracyjny dokonuje kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydawania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 48 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593) osoba lub rodzina ma prawo do schronienia, posiłku i niezbędnego ubrania, jeżeli jest tego pozbawiona. Pomoc doraźna albo okresowa w postaci jednego gorącego posiłku dziennie przysługuje osobie, która własnym staraniem nie może go sobie zapewnić. Pomoc ta przyznana dzieciom i młodzieży w okresie nauki w szkole może być realizowana w formie zakupu posiłków. Rozstrzygnięcie w sprawie wniosku o pokrycie kosztów zakupu posiłków dla dzieci zapada w ramach uznania administracyjnego. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 k.p.a., załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Decyzja powinna zatem uwzględniać zasady ogólne określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, a w zakresie meritum rozstrzygnięcia – zasady ustawy o pomocy społecznej. Pomoc społeczna jest instytucją mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust 1 ustawy). Osoby ubiegające się o przyznanie im świadczenia z pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie automatycznie uwzględniony, bowiem rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być odpowiednie nie tylko do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ale również do możliwości finansowych organu (art. 3 ust. 3 ustawy). Jakkolwiek w toku postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej organy obowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej), to jednak specyfika postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej wymaga jednocześnie pewnego minimum aktywności ze strony wnioskodawców. Obowiązani są oni do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 ustawy), a przyjęcie biernej postawy stanowić może podstawę do odmowy przyznania lub wstrzymania świadczeń z pomocy społecznej (art. 11 ust. 2 ustawy). Obowiązek współdziałania osoby z organem (art. 4 ustawy) dotyczy również umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego (udzielenie organowi niezbędnych informacji, wskazanie, sprecyzowanie potrzeb), jak i dostarczenia na wezwanie dokumentów potwierdzających sytuację materialną wnioskodawcy. Pismami z dnia [...] września 2006 r. M.W. został wezwany do umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego we wskazanym terminie ([...] września 2006 r.) oraz przedstawienia dokumentów potwierdzających sytuację materialną jego rodziny. Wezwania odebrał osobiście dnia [...] września 2006 r. Mimo to, pracownicy socjalni nie zastali skarżącego w wyznaczonym terminie w miejscu zamieszkania. Jednocześnie nie podał on jakiejkolwiek przyczyny swojej nieobecności ani nie wnioskował o wyznaczenie innego terminu wywiadu. Ponadto, nie złożył dokumentów potwierdzających sytuację materialną. Również w odwołaniu oraz w skardze skarżący nie wyjaśnił przyczyn niewykonania wezwań. Ogólne stwierdzenia o nieprawidłowościach w działaniach organów zawarte w piśmie załączonym do skargi jako jej uzasadnienie nie uzasadniają biernej postawy wobec koniecznych czynności organu pomocy mających na celu wszechstronne rozpoznanie sprawy. Bierna (czy negatywna) postawa wnioskodawcy w postępowaniu nie może stanowić podstawy do instrumentalnego zastosowania art. 11 ust. 2 ustawy, jeżeli istnieją w sprawie szczególne okoliczności wymagające dodatkowego wyjaśnienia (np. choroba psychiczna wnioskodawcy, por. § 5 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie wywiadu środowiskowego Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. /-/ E. Makosz-Frymus /-/ J. Stankowski /-/ P. Miładowski AT