IV SA/Po 1005/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Maciej Busz Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi L. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia oddala skargę W dniu [...] grudnia 2015 r. do Urzędu Gminy B. wpłynął wniosek B. W. (dalej jako Inwestor) o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku tuczarni dla trzody chlewnej w systemie bezściółkowym (na rusztach) o obsadzie łącznej 168 DJP, oraz trzech silosów na paszę o ładowności do 30 t., w miejscowości B., działka nr [...] obręb B., gmina B.. Decyzją z [...] maja 2016 r. nr [...] Wójt Gminy B. (dalej jako Wójt, organ I instancji), wskazując art. 71 ust. 2 pkt 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 77 ust. 1 pkt 1 i art. 78 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 z późn. zm., dalej jako u.u.i.o.ś.), § 3 ust. 1 pkt 103 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, dalej jako Rozporządzenie) odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację ww. inwestycji. Uzasadniając napisał, że planowane przedsięwzięcie zaliczone zostało do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w art. 59 ust. 1 pkt 1 u.u.i.o.ś. i w § 3 ust. 1 pkt 103 Rozporządzenia. Inwestycja miałaby polegać na budowie tuczarni o powierzchni zabudowy 1500 m2, w tym powierzchnia hodowlana 1211,96 m2, z podrusztowymi kanałami na gnojowicę o łącznej pojemności 1710 m3. Planowana chlewnia pozwoli na utrzymanie maksymalnej możliwej obsady 1200 tuczników, tj. 168 DJP. Zwierzęta byłyby utrzymywane w systemie bezściółkowym, na rusztach. Teren przedmiotowej działki jest niezabudowany i stanowi grunt orny oraz łąki trwałe. Otoczenie działki stanowią grunty orne, najbliższy rów śródpolny znajduje się 40 m od planowanej tuczami, najbliższy staw oddalony jest o ok. 100 m, a odległość od rzeki [...] wynosi 800 m. Teren przeznaczony pod ww. przedsięwzięcie zlokalizowany jest na obszarze chronionego krajobrazu o nazwie "[...]", który obecnie nie ma obowiązujących zakazów, a najbliżej położonym obszarem Natura 2000 jest obszar mający znaczenie dla Wspólnoty [...], oddalony o ok. 19 km od przedsięwzięcia. Przedmiotowe przedsięwzięcie byłoby zlokalizowane na gruncie ornym, bez zadrzewień. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] (dalej jako PPIS) pismem z [...] grudnia 2015 r. wyraził opinię, że dla ww. przedsięwzięcia jest wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko oraz sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] (dalej jako RDOŚ) pismem z [...] marca 2016 r. wyraził opinię o braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla ww. przedsięwzięcia oraz przesłał dodatkowe materiały zgromadzone podczas postępowania wyjaśniającego przekazane przez Inwestora. Uzasadniając decyzję odmowną Wójt napisał, że przeanalizował całość materiału dowodowego zgromadzonego w prowadzonym postępowaniu oraz wziął pod uwagę odległość planowanej inwestycji od istniejącego osiedla mieszkaniowego i rozbudowującego się osiedla przy ulicach [...], możliwość całkowitego wyeliminowania emisji odorów, ich wpływ na zdrowie i samopoczucie ludzkie, sprzeciw mieszkańców i uwzględnił uwagi i wnioski stron postępowania oraz społeczeństwa, zgłoszone w trakcie postępowania. W odwołaniu od opisanej decyzji Inwestor wniósł o uchylenie decyzji w całości, wydanie decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia przez organ wyższego stopnia, a w przypadku gdyby wydanie decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań było utrudnione lub niemożliwe, o skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ze wskazaniem braku podstaw do wydania decyzji odmownej. Uzasadniając odwołanie Inwestor napisał, że w przepisach u.u.i.o.ś. jest zawarty zamknięty katalog przypadków, w których organ możne wydać odmowną decyzję środowiskową i tylko wskazane w ustawie przesłanki mogą skutkować decyzją odmowną (wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 czerwca 2013 r., sygn. akt. II SA/Łd 285/13, LEX). O ile zatem żadna z tych okoliczności nie zachodzi, organ jest obowiązany do określenia środowiskowych uwarunkowań. Inwestor podkreślił, że żadna z przesłanek nie umożliwia odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia z powodu konfliktu społecznego, istniejącego wokół planowanego przedsięwzięcia. Rzeczą organu administracji jest rzetelna, wnikliwa i wszechstronna ocena przedłożonej dokumentacji oraz ewentualnych innych dowodów, przy zachowaniu wszystkich obowiązujących reguł dowodowych jak również na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Decyzją z [...] września 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wskazując na art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., dalej jako K.p.a.) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. SKO powtórzyło pogląd zawarty w odwołaniu, że decyzja o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań może zostać wydana w przypadkach ściśle określonych w ustawie. SKO wskazało, że żaden z organów współdziałających nie odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, jedynie oba te organy są rozbieżne w ocenie co do konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. A zatem organ I instancji winien rozważyć ewentualną konieczność sporządzenia raportu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w kontekście obowiązujących przepisów. W ocenie SKO, w postępowaniu w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań organ I instancji nie może kierować się wyłącznie sprzeciwem społeczności lokalnej. Poza tym SKO podzieliło stanowisko zawarte w odwołaniu, że uzasadnienie decyzji Wójta nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 K.p.a., jest zbyt lakoniczne i nie wyjaśnia w sposób wyczerpujący motywów, jakimi kierował się organ I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu L. W. (dalej jako Skarżący) wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie prawa procesowego, w postaci niezastosowania normy wynikającej z art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego w sprawie. Uzasadniając napisał, że posiada legitymację do złożenia skargi, bowiem był uczestnikiem postępowania przed organami obu instancji, a planowane przedsięwzięcie ma wpływ na jego prawa i obowiązki. Zarzucił, że SKO nie rozpatrzyło całego materiału dowodowego zebranego w sprawie. Organ wziął pod uwagę jedynie odwołanie wnioskodawcy i przyjął, że podstawą odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie może być wyłącznie sprzeciw społeczności lokalnej. Założenie to Skarżący określił jako kontrfaktyczne. Zdaniem Skarżącego organ I instancji rozstrzygając sprawę wziął pod uwagę szereg różnych czynników. W samym uzasadnieniu wskazano wszak na odległość planowanego przedsięwzięcia od istniejącego osiedla mieszkaniowego i rozbudowującego się osiedla, brak możliwości całkowitego wyeliminowania emisji odorów, ich wpływu na zdrowie i samopoczucie ludzkie, zaś sprzeciw mieszkańców był tylko jednym z czynników, wymienionym w ostatnim miejscu w uzasadnieniu decyzji, co świadczy o tym, że nie był to element decydujący o merytorycznym rozstrzygnięciu. SKO w żaden sposób nie odniosło się do wyżej wskazanych czynników, które uwarunkowały ostateczny kształt rozstrzygnięcia. Gdyby ocena zebranego materiału dowodowego została przeprowadzona w sposób prawidłowy, to zdaniem Skarżącego rozstrzygnięcie Kolegium polegałoby na utrzymaniu decyzji organu I instancji w mocy. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie może zostać uwzględniona. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.u.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest bezzasadna. Sąd stwierdza, że SKO wydało trafne rozstrzygnięcie w sprawie. Przede wszystkim Sąd podziela ocenę prawną zaprezentowaną przez Inwestora w odwołaniu oraz przez SKO w zaskarżonej decyzji, że decyzja o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań może być wydana jedynie w przypadkach określonych w przepisach u.u.i.o.ś. Przesłanki odmowy zgody polegać przy tym mogą wyłącznie na: niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 powyższej ustawy), odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający (art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 tej ustawy), braku zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie niż proponowany, w sytuacji, gdy organ skorzysta z możliwości określonej w art. 81 ust. 1 ustawy, wykazaniu znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - Dz. U. z 2016 r. poz. 2134 z późn. zm. (art. 81 ust. 2 ustawy), wykazaniu, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 38j ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - Dz. U. z 2015 r. poz. 469 z późn. zm. (art. 81 ust. 3 ustawy). Jeśli więc żadna z wymienionych wyżej okoliczności nie zachodzi, organ jest obowiązany do określenia środowiskowych uwarunkowań (tak również np. WSA w Łodzi w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 285/13; Lex nr 1333585; WSA w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Po 1128/14; CBOSA). Nie ulega wątpliwości, że w tak określonym katalogu przyczyn uzasadniających wydanie negatywnej decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań nie mieszczą się przesłanki, na których Wójt oparł swoją decyzję: odległość planowanej inwestycji od istniejącego osiedla mieszkaniowego i rozbudowującego się osiedla, niemożliwość całkowitego wyeliminowania emisji odorów, ich wpływ na zdrowie i samopoczucie ludzkie, sprzeciw mieszkańców. Abstrahując od okoliczności, że Wójt w żaden sposób nawet nie próbował uszczegółowić w decyzji wyliczonych przez siebie argumentów, to stwierdzić trzeba, że oparcie się takich przesłankach przy wydaniu decyzji odmownej przez organ I instancji naruszało przywołane wyżej przepisy u.u.i.o.ś. W niniejszej sprawie ocenie sądu podlega rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte w trybie przepisu art. 138 § 2 K.p.a., czyli decyzja kasacyjna. Kontrola legalności takiej decyzji sprowadza się do oceny zgodności z prawem odstąpienia przez organ odwoławczy od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i zaistnienia podstaw do przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Przywołany jako prawna podstawa decyzji będącej przedmiotem skargi art. 138 § 2 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien przy tym wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższego wynika zatem, że konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach. Po pierwsze – na wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz – po drugie – uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stosownie do tego podkreślić trzeba, że przepis art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ drugiej instancji, zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Poczynić należy także zastrzeżenie, iż decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Niewątpliwie konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym, jak już podkreślono, sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę (tak również WSA w Łodzi uzasadnieniu wyroku z dnia 2 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 519/15; CBOSA). Sytuacja taka jednak nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Trudno bowiem nie przyznać racji SKO, które po analizie akt sprawy i uzasadnienia decyzji Wójta, potraktowało sprawę, jako nie wyjaśnioną należycie. Zdaniem sądu rozstrzygnięcie sprawy, w której zapadła kontrolowana decyzja, wymaga uprzedniego ponownego przeprowadzenia postępowania pierwszoinstancyjnego. Jednocześnie czynności, które winny być podjęte w celu wyjaśnienia sprawy, przekraczają zakres uzupełniającego postępowania dowodowego, którego przeprowadzenie – stosownie do art. 136 K.p.a. – leży w kompetencjach organu odwoławczego. Z motywów rozstrzygnięcia organu odwoławczego wynika, że powodem uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej było – słuszne – uznanie przez SKO, że jedynym powodem odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań nie może być sprzeciw społeczny, czy protesty mieszkańców. Innymi słowy, żaden przepis u.u.i.o.ś. nie uzależnia wydania pozytywnej dla inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach od zgody czy akceptacji, bądź braku sprzeciwu społeczności lokalnej, z tego powodu sprzeciw społeczny nie może blokować wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w sytuacji, gdy spełnione są wszystkie warunki do wydania takowej decyzji. Bezspornie – stosownie do treści art. 80 ust. 1 u.u.i.o.ś. – jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1 u.u.i.o.ś., ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa oraz wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone. Z treści powołanych przepisów wynika, że organ, orzekając w sprawie środowiskowych uwarunkowań, ma obowiązek uwzględnić wszystkie wymienione w art. 80 ust. 1 ustawy wyznaczniki i – jak wskazano wcześniej – nie ma podstaw do przyznania prymatu jedynie opinii społeczności lokalnej. Sąd zaznacza, także odnosząc się do zawartego w odwołaniu wniosku Inwestora o wydanie decyzji merytorycznej, że powyższe ustalenia wykraczają poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, które uprawniony i zobligowany był przeprowadzić organ odwoławczy, stosownie do regulacji art. 136 K.p.a. Uwadze nie może także umknąć zasada dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.), do której zachowania zobligowany jest organ odwoławczy. Poczynienie przez SKO znaczących ustaleń istotnych okoliczności i modyfikacja treści rozstrzygnięcia mogłaby bowiem pozbawić strony postępowania prawa do jednej instancji, czyli prawa do odwołania. W szczególności bowiem organ drugiej instancji, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ pierwszej instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie decyzja tak wydana naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP), co znajduje swoje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. ww. wyrok WSA w Łodzi z dnia 2 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 519/15; CBOSA i wymienione w nim orzecznictwo). Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i z tego powodu, na podstawie art. 151 p.p.s.a, Sąd oddalił skargę.