IV SA/Po 1006/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Popowska (spr.) Sędziowie WSA Karol Pawlicki WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr. sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Zwykłego Mieszkańców Wsi R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę 0sygn. akt IV SA/Po 1006/10 UZASADNIENIE Starosta Poznański w dniu [...].05.2007r. wydał postanowienie nr [...] w sprawie uzgodnienia warunków realizacji inwestycji do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie hali produkcyjno-magazynowej z czterema wydziałami produkcyjnymi oraz z wydziałem pomocniczym — przetwarzania opakowań, na działkach o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w R. Stowarzyszenie Zwykłe Mieszkańców Wsi R., reprezentowane przez J.K. złożyło wniosek o stwierdzenie nieważności powyższego postanowienia. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż w czasie wydawania przedmiotowego postanowienia teren inwestycji nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 14 lutego 2007 r. nr V/25/2007, gdyż Wojewoda Wielkopolski w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...] marca 2007r. orzekł nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Swarzędz, obejmującego działki położone w R. przy ul. O. i oznaczone numerami [...] i [...] ze względu na istotne naruszenie prawa. Skoro więc uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego była nieważna to i uzgodnienie dokonane w oparciu o ten dokument jest nieważne. We wniosku wskazano również, iż wyjaśnienia wymaga dlaczego działki objęte miejscowym planem, na które powołał się Starosta posiadają nr [...] i [...], a postanowienie dotyczy działek nr [...][...],[...].[...],[...],[...],[...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010r. nr [...] działając na podstawie art. 158 §1 w zw. z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (jt: Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej kpa) odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty Poznańskiego z dnia [...] maja 2007r. nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, iż w zaistniałym stanie faktycznym, z uwagi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...].03.2007r. stwierdzić należy, iż organ uzgadniający oparł swoje rozstrzygnięcie o załączony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który utracił ważność. Kolegium wskazało, iż uzgodnienie w tym zakresie jest bez znaczenia, gdyż to organ wydający decyzję środowiskową orzeka o zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisu art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz.U. z 2008r. nr 25, poz. 150 ze zm. – dalej ustawa). Kolegium wskazało także, że zaskarżone postanowienie wydawane było w ramach uznania administracyjnego, a analizując całość zebranego materiału dowodowego Kolegium uznało, iż organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego, gdyż odniósł się do wszystkich kwestii objętych uzgodnieniem — natomiast zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego winna być oceniana przez organ wydający decyzję środowiskową. Stowarzyszenie Zwykłe Mieszkańców Wsi R. reprezentowane przez J.K. złożyło wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wskazując, że zgodność postanowienia objętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ma istotne znaczenie. Skarżący we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy podniósł, iż organ nie wyjaśnił, czy w obrocie prawnym może pozostać orzeczenie wydane na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego. Zdaniem skarżącego nie wyjaśniono również kwestii numeracji działek, zakresu uzgodnienia oraz nie ustalono czy raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko odpowiada wymogom prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu po ponownym rozpoznaniu sprawy postanowieniem z dnia [...] października nr [...] utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, iż postępowanie nieważnościowe jest jednym z trybów nadzwyczajnych służących do uchylenia decyzji ostatecznej i nieostatecznej i jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych wskazanej w art. 16 §1 kpa. Może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 §1 kpa. Postępowanie to ma na celu ustalenie i ocenę, czy kontrolowany akt administracyjny nie jest dotknięty jedną z wad wymienionych w tym przepisie. Zgodnie z art. 126 kpa powyższe przepisy stosuje odpowiednio do postanowień. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, iż przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności jest postanowienie wydane m.in. na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 378 ust. 1 Prawo ochrony środowiska. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia Starosty Poznańskiego, organ ten wskazał, iż teren inwestycji jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Nr V/25/2007 Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 14 lutego 2007 r. Kolegium wskazało, że dwa miesiące przed wydaniem przedmiotowego postanowienia Wojewoda Wielkopolski w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia [...] marca 2007 r. stwierdził nieważność uchwały nr V/25/2007 Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 14 lutego 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Swarzędz, obejmującego działki położone w R. przy ul. O. i oznaczone nr geodezyjnymi [...] i [...] ze względu na istotne naruszenie prawa. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że w czasie kiedy było wydawane postanowienie uzgadniające, nie było obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Kolegium wskazało jednak, iż organ uzgadniający dokonuje uzgodnienia w oparciu o przekazany wniosek o wydanie decyzji, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli plan ten został uchwalony. Jednakże to organ wydający decyzję środowiskową orzeka o zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisu art. 56 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Postanowienie uzgadniające warunki realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia zapada więc po analizie raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia uzgadniającego Starosty, organ szczegółowo przeanalizował ustalenia tego raportu, stwierdzając, iż gospodarka odpadami będzie prowadzona w sposób prawidłowy i uporządkowany, a zakład nie spowoduje znaczącego oddziaływania na środowisko. Po analizie tego postanowienia, Kolegium uznało, iż Starosta Poznański nie przekroczył granic uznania administracyjnego, gdyż odniósł się do wszystkich kwestii objętych uzgodnieniem. W związku z powyższym, mając na uwadze pogląd wyrażony w orzecznictwie, iż w odniesieniu do decyzji opartych na uznaniu administracyjnym rażącym naruszeniem prawa jest tylko szczególnie istotne naruszenie granic tego uznania, Kolegium nie stwierdziło zaistnienia podstawy do stwierdzenia nieważności z art. 156 §1 pkt 2 kpa. W uzasadnieniu wskazano również , że przeanalizowano możliwość stwierdzenia nieważności pod kątem wszystkich przesłanek wymienionych w przepisie art. 156 kpa, nie znajdując podstaw do istnienia choćby jednej z nich. Odnosząc się do kwestii związanej z numeracją działek Kolegium przyznało, iż faktycznie w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Wielkopolskiego podano inne działki niż w postanowieniu uzgadniającym Starosty. Kolegium wyjaśniło jednak, iż działki nr [...][...],[...],[...],[...],[...],[...] są działkami po podziale działki nr [...]. Stowarzyszenie Zwykłe Mieszkańców Wsi R. reprezentowane przez radcę prawnego G.W. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższe postanowienie. Skarżący wniósł o uchylenie lub stwierdzenie nieważności postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2010r. nr [...] i z dnia [...] października 2010r. nr [...] oraz postanowienia Starosty Poznańskiego z dnia [...] maja 2007r. [...]. Powyższym postanowieniom skarżący zarzucił naruszenie art. 48 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska polegające na pozytywnym uzgodnieniu warunków realizacji przedsięwzięcia przy istnieniu ewidentnych okoliczności do wydania orzeczenia o odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 48 ust. 3 w związku z art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska polegające na przedłożeniu przez Burmistrza Miasta i Gminy Swarzędz raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie spełniającego wymogów art. 52 ustawy oraz wypisu i wyrysu z nieważnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze zarzucono także naruszenie art. 158 § 1 (w zw. z art. 126 kpa) w zw. z art. 7 kpa polegające na odmowie stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia Starosty Poznańskiego przy istnieniu okoliczności wynikających z art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz naruszenie art. 107 §3 kpa polegające na nie odniesieniu się do stawianych zarzutów. W uzasadnieniu skargi stwierdzono dodatkowo, iż zaskarżone postanowienie narusza art. 71 ust. 3 ustawy prawo ochrony środowiska, gdyż Starosta Poznański wydając pozytywne uzgodnienie nie zapewnił zachowania niewątpliwych walorów krajobrazowych wsi R. (pola uprawne i sady z zabudową mieszkaniową jednorodzinną). Ponadto zarzucono, iż SKO w Poznaniu nie wyjaśniło kiedy i w jakim trybie dokonano podziału działek oraz nie dostrzegło ewentualnej możliwości wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 8 kpa). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu odpowiadając na skargę, wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na wstępie należy zauważyć, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej ppsa), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że granice rozpoznania sądu administracyjnego wyznaczone zostały przez granice sprawy administracyjnej będącej przedmiotem rozstrzygnięcia. Cytowany wyżej przepis ustanowił też obowiązującą w postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji zasadę niezwiązania sądu granicami skargi. O ile więc w sprawie, której dotyczy skarga, doszło do naruszenia prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 ppsa Sąd może, a nawet powinien swoim rozstrzygnięciem (zakresem orzekania) objąć również te naruszenia, przyczyny czy uchybienia, które nie zostały wskazane w skardze, a których stwierdzenie rodzi konieczność uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie, w tym uchylenie w całości lub w części zaskarżonej decyzji lub postanowienia organu administracyjnego czy podatkowego. Zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu w sprawie uzgodnienia warunków realizacji inwestycji do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wydane zostało w trybie nadzwyczajnym, zatem organ ten badał wyłącznie, czy postanowienie Starosty Poznańskiego dotknięte jest wadami określonymi w art. 156 § 1 kpa. Z tych względów Sąd administracyjny, kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia, stosował prawo materialne jedynie w kontekście przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa., lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie o stwierdzenie nieważności postanowienia ma bowiem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej orzeczeniem objętym wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy (zob. wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r. sygn. akt III ARN 70/95 OSNP 1996/18/258). Stwierdzenie nieważności ostatecznego orzeczenia jest bowiem - jak słusznie wskazał organ administracyjny w zaskarżonym postanowieniu - wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 kpa i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy orzeczenie to dotknięte jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 kpa. Powyższy przepis w pkt 2 nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa wskazuje na naruszenie elementu przedmiotowego normy prawnej, polegające na zastosowaniu takiej normy do stanu faktycznego sprawy, który znajduje się poza zakresem jej unormowania, bądź na zanegowaniu treści określonego przepisu. Przyjmuje się przy tym, że nie każde - nawet oczywiste - złamanie prawa może być uznane za rażące. Nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. O rażącym naruszeniu prawa nie mogą również przesądzać racje ekonomiczne lub gospodarcze. Rażące naruszenie prawa przy wydawaniu decyzji, to kwalifikowane uchybienie, do którego dochodzi, gdy decyzja została wydana wbrew oczywistemu nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa lub ich odmówiono, albo wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem lub uchylono obowiązek. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów ustawy o ochronie środowiska Sąd zauważa, iż przepis art.156 § 1 pkt 7 kpa otwiera drogę do stwierdzenia nieważności decyzji na skutek istnienia wady powodującej jej nieważność z mocy prawa na podstawie odrębnych przepisów. Przykładem takiego przepisu odrębnego był art. 11 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji środowiskowej, stanowiący o nieważności decyzji wydanej "z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska". Wymienione w art. 11 ustawy naruszenie przepisów dotyczących ochrony środowiska nie może być jednak rozumiane jako jakiekolwiek naruszenie przepisów tej ustawy, bez względu na jego wagę. Dla zastosowania instytucji stwierdzenia nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 7 kpa w związku z art. 11 ustawy konieczne jest ustalenie skali naruszeń przepisów dotyczących ochrony środowiska, która będzie uzasadniała stwierdzenie nieważności konkretnego orzeczenia (por. wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/WA 476/08, LEX nr 508418). Brak jakiegokolwiek dookreślenia wad skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego czyni trudnym jego stosowanie w praktyce (tak K. Gruszecki [w:] Prawo ochrony środowiska, Komentarz, Warszawa 2007, str. 48). Dlatego też należy odwołać się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 2 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 62/08 (Lex nr 516231) wskazał, iż przepis art. 11 Prawa ochrony środowiska nie może być interpretowany w oderwaniu od postanowień art. 156 kpa, określającego podstawy nieważności decyzji administracyjnych. Celem działania ustawodawcy ustanawiającego sankcje nieważności decyzji w art. 11 ustawy było zwiększenie ciężaru gatunkowego wady decyzji i wzmocnienie jej skutków, ze względu na ochronę pewnych dóbr lub wartości w ściśle określonym i nietypowym przypadku. Do wad decyzji, powodujących na podstawie powyższego przepisu nieważność decyzji, należy zatem zaliczyć wszystkie te wady, których naruszenie może mieć istotny wpływ na stan środowiska. W niniejszej sprawie tego rodzaju wady nie wystąpiły. Nie doszło do takiego naruszenia przepisów dotyczących ochrony środowiska, zawartych w ustawie Prawo ochrony środowiska, które powodowałoby nieważność postanowienia uzgadniającego z mocy prawa. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy bezspornym jest, iż w dniu wydawania przez Starostę Poznańskiego postanowienia uzgadniającego warunki realizacji inwestycji, dla terenu inwestycji nie obowiązywał żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z dniem 1 stycznia 2004r. na mocy art. 88 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) stracił bowiem ważność miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy Swarzędz uchwalony Uchwałą XLIV/234/94 Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 21.02.1994r. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 14 lutego 2007r. Nr V/25/2007 został zaś uchylony rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Wielkopolskiego z dnia 28 marca 2007r. nr NK.I-5.0911-74/07. Fakt ten nie wpływa jednak na ocenę przedmiotowego postanowienia Starosty Poznańskiego, gdyż organ ten dokonał uzgodnienia na podstawie przekazanego wniosku o wydanie decyzji, raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w więc dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska. Fakt, iż w momencie wydania decyzji nie obowiązywał już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie wpływa na uznanie postanowienia Starosty za wydane z rażącym naruszeniem prawa. Uzgodnienia dokonuje bowiem właściwy organ wyłącznie w granicach swej właściwości i kompetencji. Organ współdziałający jest zobowiązany do zajęcia stanowiska w określonym zakresie i przekazania go we właściwej formie organowi decydującemu. Postępowanie to nie ma jednak samodzielnego bytu, a o treści decyzji rozstrzyga organ decydujący, który w świetle prawa ponosi za nią pełną odpowiedzialność. Ponadto wskazać należy, jak słusznie stwierdziło SKO, że to organ wydający decyzję środowiskową orzeka o zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż wbrew zarzutom skargi, Starosta Poznański szczegółowo przeanalizował ustalenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, stwierdzając, iż gospodarka odpadami będzie prowadzona w sposób prawidłowy i uporządkowany, a zakład nie spowoduje znaczącego oddziaływania na środowisko. Starosta Poznański nie przekroczył przy tym granic uznania administracyjnego i odniósł się do wszystkich kwestii objętych uzgodnieniem, co oznacza że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia o uzgodnieniu warunków realizacji inwestycji. W przypadku orzeczeń wydanych na podstawie uznania administracyjnego rażącym naruszeniem prawa jest tylko szczególne istotne naruszenie granic tego uznania (zob wyrok SN z dnia 5 lipca 1996r. III ARN 19/96, OSNP 1997/4/44, Lex 26186). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 §3 kpa polegającego na nie odniesieniu się do stawianych zarzutów, stwierdzić należy, że w zaskarżonym postanowieniu SKO odniosło się do wszystkich zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Tym samym zarzut ten nie jest uzasadniony. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji. ja