IV SA/Po 1006/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Izabela Bąk – Marciniak (spr.) WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2011 r. sprawy ze skargi B. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną i odmowy przyznania prawa do zasiłku uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w części odmawiającej przyznania prawa do zasiłku Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] Starosta [...] (dalej – starosta) na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 1 i 2 oraz art. 9 ust. 1 pkt 14 lit a i b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz.U. z 2008 nr 69 poz. 415 z późn. zm., dalej – ustawa o promocji zatrudnienia) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2000/98/1071 – j.t. ze zm., dalej - kpa) uznał B.R.(dalej – skarżąca) z dniem [...] lipca 2011 r. za osobę bezrobotną oraz odmówił przyznania prawa do zasiłku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał: "z przedstawionych dokumentów wynika, iż w dniu rejestracji spełniał(a) Pan(i) warunki do uznania za osobę bezrobotną, natomiast nie udokumentował(a) Pan(i) okresu o którym mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ww. ustawy, co stanowi podstawę odmowy przyznania prawa do zasiłku". W dniu [...] lipca 2011 r. skarżąca złożyła odwołanie od przedmiotowej decyzji, w którym wyjaśniła, iż była wcześniej zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w [...] (dalej – PUP) w okresie od dnia [...] czerwca 2010 r. do dnia [...] stycznia 2011 r. i w tym okresie pobierała zasiłek dla bezrobotnych. Skarżąca wyjaśniała, iż podczas pobierania zasiłku, była w szpitalu, w związku z tym utraciła status osoby bezrobotnej i prawo do zasiłku z dniem [...] lutego 2011 r. W okresie od dnia [...] lutego 2011 r. do dnia [...] czerwca 2011 r. nabyła prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy i w czerwcu 2011 r. złożyła wniosek do ZUS o ponowne badania i przedłużenie renty, jednak orzeczono, iż jest ona zdolna do pracy i odmówiono prawa do renty. Skarżąca wskazywała, iż w dniu 0[...] lipca 2011 r. stawiła się w PUP celem ponownej rejestracji i po przedłożeniu niezbędnych dokumentów została uznana za osobę bezrobotną, lecz odmówiono jej prawa do zasiłku, który pozostał jej z poprzedniej rejestracji, a który został zawieszony na czas trwania renty. Podkreślała, iż została bez środków do życia, a ze względu na wiek i stan zdrowia nie może znaleźć pracy. Wojewoda [...] (dalej – wojewoda) decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak [...] orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji starosty. W uzasadnieniu decyzji organ opisał stan faktyczny w sprawie i wskazał, iż organ I instancji w dniu [...] lipca 2011 r. wezwał skarżącą do stawienia się w PUP celem zapoznania się z dokumentacją zgromadzoną w sprawie oraz wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego. Skarżąca stawiła się w PUP w dniu 2[...] lipca 2011 r. i zapoznała się z aktami sprawy. Do zebranego materiału w sprawie nie zgłosiła uwag. Organ wywodził, że na podstawie zgromadzonej dokumentacji ustalił, iż w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji tj. dzień 0[...] lipca 2011 r. suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. l i 2 ustawy o promocji zatrudnienia, pomimo uwzględnienia okresu pobierania przez stronę od dnia [...] maja 2008 r. do dnia [...] marca 2010 r. oraz od dnia [...] lutego 2011 r. do dnia [...] czerwca 2011 r. renty z tytułu niezdolności do pracy, nie wynosi 365 dni. Od dnia [...] czerwca 2010 r. do dnia [...] lutego 2011 r. zainteresowana pobierała zasiłek dla bezrobotnych. Zdaniem organu w dokumentacji sprawy brak informacji o zawieszeniu wypłaty zasiłku dla bezrobotnych wypłacanego podczas poprzedniej rejestracji w PUP. W dniu, w którym skarżąca nabyła prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy, utraciła tym samym status osoby bezrobotnej oraz prawo do zasiłku. Podczas ponownej rejestracji w PUP w dniu 0[...] lipca 2011 r. nie spełniona została jedna z przesłanek zawartych w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia, co stanowi podstawę odmowy przyznania prawa do zasiłku. Organ przytoczył treść przepisu i skonstatował, że w związku z powyższym organ I instancji wydał na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2, oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia oraz art. 104 kpa decyzję z dnia 0[...] lipca 2011 r. o uznaniu skarżącej za osobę bezrobotną z dniem 0[...] lipca 2011 r. i odmowie przyznania prawa do zasiłku. Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję. W skardze podobnie jak w odwołaniu wskazała, iż była zarejestrowana w PUP jako bezrobotna z prawem do zasiłku od dnia [...] czerwca 2010 r. do [...] stycznia 2011 r., a podczas trwania pobierania zasiłku, była w szpitalu gdzie przeszła operację, w związku z powyższym utraciła prawo do zasiłku. Skarżąca wyjaśniała, iż od dnia [...] lutego 2011 r. do dnia [...] czerwca 2011 r. nabyła prawo do renty, a w czerwcu 2011 r. zwróciła się do ZUS o przedłużenie renty, jednak orzeczono, iż jest zdolna do pracy i odmówiono przyznania prawa do renty. Skarżąca podnosiła, iż w dniu 0[...] lipca 2011 r. ponownie stawiła się w PUP celem zarejestrowania się jako osoba bezrobotna i uznano ją za osobę bezrobotną, lecz odmówiono przyznania prawa do zasiłku, który pozostał z poprzedniej rejestracji. Wobec powyższego, została bez środków do życia i z długami, a nie może znaleźć pracy ze względu na wiek i chorobę. Skarżąca wniosła o pozytywne rozpatrzenie jej sprawy i przyznanie prawa do zasiłku na okres 5 miesięcy. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko w sprawie wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże częściowo z przyczyn innych aniżeli w niej podniesione. W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności mająca umocowanie i określone granice w przepisach art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z tą zasadą, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz zawartą w niej argumentacją. Granice rozpoznania skargi są z jednej strony wyznaczone przez kryterium legalności działań organów w konkretnej i zaskarżonej sprawie, z drugiej strony przez zakaz pogarszania sytuacji prawnej skarżącego. Sąd administracyjny dokonuje kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydawania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni, był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z zastrzeżeniem art.104a-105; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni (art.71 ust.1 pkt 2 lit a) lub podjął i prowadził innego rodzaju aktywność zawodową lub gospodarczą spośród wymienionych w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. b-i ustawy. Przy spełnieniu określonych przepisami warunków, do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych wlicza się także okresy służby wojskowej, urlopu wychowawczego, pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy, opłacania składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy oraz okresy, za które przyznano odszkodowanie z tytułu niezgodnego z przepisami rozwiązania przez pracodawcę stosunku pracy (art.71 ust.2 pkt 1 – 5 ustawy). Orzekając o uznaniu skarżącej za osobę bezrobotną z dniem [...].07.2011r. i odmowie przyznania prawa do zasiłku organ I instancji stwierdził, że skarżąca w dniu rejestracji spełniała warunki do uznania za osobę bezrobotną, natomiast nie udokumentowała okresu, o którym mowa w art.71 ust. 1 i 2 ustawy. Wojewoda [...] w decyzji II instancji wyjaśnił, że pomimo uwzględnienia okresu pobierania przez skarżącą od dnia [...].05.2008r. do dnia [...].03.2010r. oraz od dnia [...].02.2011r. do dnia [...].06.2011r. renty z tytułu niezdolności do pracy, suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w okresie 18 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku o rejestrację, nie wynosi 365 dni. Od dnia [...] 06.2010r. do dnia [...].02.2011r. skarżąca pobierała zasiłek dla bezrobotnych. W dokumentacji sprawy brak informacji o zawieszeniu wypłaty zasiłku dla bezrobotnych wypłacanego podczas poprzedniej rejestracji w PUP. W dniu, w którym skarżąca nabyła prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy, utraciła tym samym status osoby bezrobotnej oraz prawo do zasiłku. W ocenie Sądu przeprowadzone postępowanie nie spełniało wymogów procedury administracyjnej określonych przez przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jest. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: k.p.a.). Zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Oznacza to w szczególności obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 k.p.a.). Jednocześnie postępowanie powinno być prowadzone w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.). Organy administracji są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz czuwają nad tym, aby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). Organy obu instancji nie wyjaśniły jaki okres, w tym pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy przez skarżącą podlegał zaliczeniu i ile faktycznie wynosił dni. Ponadto organy nie poczyniły żadnych ustaleń i wnikliwie nie zbadały, czy wypłata zasiłku dla bezrobotnych wypłacanego skarżącej podczas poprzedniej rejestracji w PUP została zawieszona. Nadto w aktach administracyjnych brak decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych potwierdzających przyznania skarżącej prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy. Z akt sprawy wynika, iż skarżąca oświadczyła, że wnosi o przyznanie jej zasiłku dla bezrobotnych za okres, w którym został on jej zawieszony. Organy obu instancji nie odniosły się do tego oświadczenia w uzasadnieniu decyzji naruszając art. 7 i 77 k.p.a. Organ I instancji uchybił także art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne powinno zawierać wskazanie przyczyn, z powodu których określonym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej ( uzasadnienie decyzji tego organu stanowi jedno lakoniczne zdanie) . Również organ drugiej instancji nie uzupełnił postępowania w omawianym zakresie (art. 136 k.p.a.), mimo, iż skarżąca w odwołaniu ponownie podniosła, że wnosi o przyznanie zasiłku dla bezrobotnych za okres uzupełniający do 12 miesięcy. Jeżeli organ odwoławczy nie usuwa naruszeń prawa popełnionych przez organ pierwszej instancji to - utrzymując w mocy bez zmian naruszającą prawo decyzję tego organu - wydaje decyzję również naruszającą prawo (wyrok z dnia 25 lipca 1986 r. sygn. akt II SA 1829/85, publ. ONSA z 1986 r. Nr 2, poz. 43). W takim stanie rzeczy ocena wniosku skarżącej powinna zostać poprzedzona wezwaniem do wyjaśnienia za jaki okres uzupełniający domaga się przyznania zasiłku dla bezrobotnych. Wezwanie takie powinno zawierać pouczenie, że ustalenie prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy i pobieranie jej od dnia [...].02.2011r. do [...].06.2011r. r. tj. do dnia poprzedzającego złożenie wniosku o rejestrację jako osoba bezrobotna jest zagadnieniem wstępnym dla decyzji o uprawnieniach do zasiłku dla bezrobotnych, bowiem ma wpływ na ustalenie okresu, o którym mowa w art. 71 ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Organy winny zbadać, czy zasiłek na czas pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy istotnie został zawieszony, względnie co stało się z jego wypłatą. Nadto organy nie wyjaśniły i nie wskazały skarżącej w decyzjach, który punkt i ppkt art.71 ust.1 i 2 cytowanej wyżej ustawy nie został spełniony. Z przyczyn podanych wyżej, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku. ja