IV SA/Po 1013/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska (spr) WSA Donata Starosta Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Z-. Sp. z o.o. P. S.K.A. na decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. (znak: [...]) Wójt Gminy T. P. (dalej też jako "Wójt" lub "organ I instancji"), na podstawie art. 93 ust. 1 i 5 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze. zm.; dalej w skrócie "u.g.n."), zaopiniował pozytywnie podział działki nr [...], ark. mapy 3, obręb B., gmina P.. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Wójt na podstawie art. 99, art. 96 ust. 1 i 4 oraz art. 93 ust. 1 u.g.n. oraz art. 127 ustawy z dnia [...] czerwca 196O r. Kodeks postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu wniosku S. Z. reprezentującego przedsiębiorstwo Z. Sp. Z o. o. P. S.K.A ( dalej "Spółka"). zatwierdził podział nieruchomości, położonej w gminie T. P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako: obręb B., ark. mapy 3, działka nr [...] o pow. 1444m2, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P., będącej własnością ww. Spółki, pod warunkiem że do działki nr [...] w chwili jej zbywania zostanie ustanowiona służebność zapewniająca jej dostęp do drogi publicznej. Organ orzekł, że mapa z projektem podziału stanowi integralną część decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., [...] rozpoznania Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżona decyzje i przekazało sprawę do ponownego. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] Wójt Gminy T. P. na podstawie art. 99, art. 96 ust. 1 i 4 oraz art. 93 ust. 1 ust 1 u.g.n. oraz art. 127 kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 roku (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej "Kpa") w związku z decyzją Samorządowego Kolegium nr SKO. [...], po ponownym rozpatrzeniu wniosku Spółki zatwierdził podział nieruchomości, położonej w gminie T. P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako: obręb B., ark. mapy 3, działka nr [...] o pow. 1444m2, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P., będącej własnością Spółki, pod warunkiem, że do działki nr [...] w chwili jej zbywania zostanie ustanowiona służebność zapewniająca dostęp poprzez działkę [...] do działki [...] będącej własnością gminy T. P. (ul. [...]) - ulicy [...]. Mapa z projektem podziału stanowi integralną część decyzji. Załącznikiem graficznym nr [...] do niniejszej decyzji jest projekt podziału będący załącznikiem nr [...] do decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 roku. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że 93 ust.1 u.g.n. stanowi, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W związku z ponowną analiza sprawy ustalono że podział może zostać ponownie zatwierdzony zgodnie z uchwałą Rady Gminy T. P. nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. (Dz.U.[...]. 2011 roku, nr [...] poz. 806), w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej w B. w rejonie ulic: [...]. Projektowana do wydzielenia działka oznaczona na projekcie podziału numerem [...] jest oznaczona planie miejscowym jako teren drogi wewnętrznej stanowi poszerzenie ulicy [...] oznaczonej symbolem [...] Działka nr [...] znajduje się w części na terenie zieleni urządzonej (oznaczenie symbolem ZP) oraz w części na terenie zabudowy usługowej- usług oświaty (oznaczenie symbolem UO). Wójt podniósł, że art. 99 u.g.n. stanowi, że " jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, których mowa w art. 93 ust. 3 podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Działka nr [...] stanowi poszerzenie ulicy wewnętrznej, stanowiącej działkę nr [...], która jest własnością Gminy T. P. (ul. [...], ale w planie zagospodarowania przestrzennego oznaczona jest jako droga wewnętrzna, dlatego też powstała w wyniku podziału działka nr [...] nie przechodzi z mocy prawa na własność gminy T. P.. Tylko działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe, z nieruchomości której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Gmina uznała, że nie ma konieczności ustanawiania na drodze wewnętrznej, stanowiącej działkę nr [...] (ul. [...] służebności drogowych, ponieważ droga ta jest własnością Gminy T. P., jest drogą ogólnie dostępną i pomimo, że nie została dla niej podjęta uchwała o nadaniu kategorii drogi publicznej, zgodnie z ustawą o drogach publicznych może z niej korzystać każdy użytkownik. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Z. Spółka w części w jakiej organ ustanowił warunek ustanowienia służebności dla działki nr [...] w chwili jej zbywania oraz nie orzekł, że działka [...] o powierzchni 389 m2 przeznaczona w m.p.z.p. pod poszerzenie istniejącej drogi publicznej z mocy prawa przechodzi na własność Gminy T. P.. W związku z powyższym odwołująca wniosła o uchylenie obowiązku ustanowienia służebności drogi publicznej dla działki nr [...] w chwili zbywania oraz orzeczenie, że działka [...] o powierzchni 389 m2 przeznaczona w m.p.z.p. pod poszerzenie istniejącej drogi publicznej z mocy prawa przechodzi na własność Gminy T. P.. W uzasadnieniu wskazała, że organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepis art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Działka wydzielana nr [...] o pow. 389 m2 przeznaczona jest w m.p.z.p. pod drogę publiczną - poszerzenie ulicy [...] i zgodnie z dyspozycją powołanego przepisu działka ta winna zostać przejęta przez Gminę. Błędne jest ustalenie organu, iż działka nr [...] stanowi drogę wewnętrzną, gdyż w stanie faktycznym, co wynika z dokumentacji znajdującej się w aktach, służy na poszerzenie ulicy [...]. Z uzasadnienia decyzji wynika, że ulica [...] jest drogą publiczną, a z dokumentacji źródłowej Gminy T. P. wynika, że ulica ta jest ulicą gminną. Nadto nie jest możliwe istnienie obok siebie ulicy publicznej i ulicy wewnętrznej. Skoro więc bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa nakazują, przy podziale (decyzji podziałowej) dokonać zmian własnościowych gruntów przeznaczonych m.in. pod poszerzenie drogi gminnej, wniesienie odwołania należy uznać za konieczne. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że odwołanie zasługuje na uwzględnienia, jednak tylko w jednym przypadku wymienionym przez odwołującego Niezależnie od argumentów podniesionych w odwołaniu, organ II instancji orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji z powodów innych niż w odwołaniu. W przedmiotowej sprawie właściciel nieruchomości wystąpił do organu o zatwierdzenie sporządzonego przez niego projektu podziału nieruchomości. W takim przypadku organ wstępnie opiniuje projekt pod kątem zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego na danym terenie i w przypadku oceny pozytywnej zatwierdza podział nieruchomości decyzją administracyjną. Wójt Gminy T. P., zaskarżoną decyzją zatwierdził podział nieruchomości (działka nr [...] ), jednakże ustanowił w tejże decyzji warunek służebności dla działki nr [...]. Jednocześnie w uzasadnieniu wskazuje, że nie ma konieczności ustanawiania służebności, ponieważ traktuje ul. [...] jako drogę publiczną (ogólnodostępną) pomimo, że nie posiada statusu drogi publicznej. Kolegium podzieliło zarzut odwołującego, że zatwierdzanie podziału nieruchomości pod warunkiem ustanawiania służebności w decyzji administracyjnej jest nieprawidłowe. Ponadto analizując poprawność wydanej decyzji Kolegium zauważyło szereg nieprawidłowości w stanie faktycznym. W związku z powyższym nie może odnieść się jednoznacznie, czy zaskarżona decyzja została wydana prawidłowo. Kolegium zauważyło nieprawidłowości, co do numeracji powstałych działek. Z załącznika graficznego projektu podziału (mapka) pokazuje działki po podziale o nr [...], [...], natomiast z tabelki wykazu powierzchni widnieją działki o nr [...] i [...]. Z kolei ta numeracja działek nie pokrywa się z numerami działek podanymi zarówno w decyzji Wójta, jak i w odwołaniu. Zdaniem Kolegium kwestia numeracji działek winna być ustalona jednoznacznie (dokładnie). Organ słusznie nie orzekał w swojej decyzji o przejściu z mocy prawa działki przeznaczonej na poszerzenie drogi na własność Gminy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła Z.-I. Sp. P. S.K.A wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie w tym art. 138 § 2 Kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo braku przesłanek wynikających z naruszonego przepisu, 2. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie w tym art. 107 par. 1 i 3 Kpa w związku z art. 75 oraz art. 80 Kpa poprzez pominięcie w ocenie faktycznej prawnej wyjaśnienia zagadnień zgłaszanych przez Spółkę. W uzasadnieniu wskazała, że zgodnie z art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez ten organ. Nie jest zatem dopuszczalna w tym zakresie wykładnia rozszerzająca. Jeżeli organ administracji publicznej, działając w trybie odwoławczym nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i nie stwierdza potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec co do istoty sprawy, zamiast uchylać decyzję organu I instancji i przekazywać mu sprawę do ponownego rozpatrzenia (wyrok NSA z 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, publ. ONSA 1981 nr 2, poz. 88). Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję nie wykazało, że dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest uprzednie przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co jest podstawową i jedyną przesłanką do wydania takiego rozstrzygnięcia. Organ ten dokonał błędnej oceny dowodów w sprawie, uchylając się od merytorycznego rozstrzygnięcia, a ewentualne omyłki w numeracji działek winno wyjaśnić ze skarżącą Spółkę w toku postępowania odwoławczego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowa argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. – dalej "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Należy podkreślić, że w ramach kontroli decyzji kasacyjnej sąd administracyjny bada wyłącznie wystąpienie przesłanek z art. 138 § 2 kpa, a zwłaszcza nie ma podstaw do oceny merytorycznej sprawy administracyjnej. Zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykazał przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 Kpa. Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2016 r. nr SKO. [...], którą organ II instancji uchylił decyzję Wójta Gminy T. P. z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie Z.-I. Sp. z o. o. P. S.K.A. wystąpiła do organu o zatwierdzenie sporządzonego projektu podziału nieruchomości stanowiącej działkę o nr [...]. Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięć administracyjnych podjętych w niniejszej sprawie były przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zasadą określoną w art. 93 ust. 1 u.g.n. jest, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Wójt Gminy T. P., decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. zatwierdził podział nieruchomości (działka nr [...]). Projekt ten został pozytywnie zaopiniowany postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. (znak: [...]). Z załącznika graficznego projektu podziału – mapy (dołączonego do postanowienia i decyzji z [...] grudnia 2014 r.) wynika, że po podziale powstaną działki o nr [...], [...], natomiast w tabelce wykazu powierzchni widnieją działki o nr [...] i [...]. Z kolei ta numeracja działek, jak słusznie wskazuje Kolegium, nie pokrywa się z numerami działek podanymi zarówno w decyzji Wójta z dnia [...] lutego 2016 r. jak i w odwołaniu. Zdaniem Sądu kwestia numeracji działek winna być ustalona jednoznacznie. Ponieważ skarżący w odwołaniu od decyzji podziałowej wniósł o orzeczenie, że działka nr [...] przechodzi z mocy prawa na własność Gminy T. P. oraz o uchylenie obowiązku ustanowienia służebności dla działki [...]. Wskazać należy również, że w sentencji decyzji Wójt wskazał, że integralną częścią decyzji jest projekt podziału będący załącznikiem nr [...] do decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Tymczasem decyzja z dnia [...] grudnia 2014 r. została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2015 r., [...] Ponadto załącznik do decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2014r. nie zawiera żadnej adnotacji, że stanowi także załącznik do decyzji z [...] lutego 2016 r. i nie zastał do tej decyzji dołączony. Analiza przywołanych norm art. 93 ust. 3 i art. 99 u.g.n. prowadzi do wniosku, że podstawową przesłanką warunkującą podział nieruchomości jest zapewnienie działkom powstałym w wyniku podziału dostępu do drogi publicznej. Istotne jest, by nieruchomość podlegająca podziałowi miała dostęp do drogi publicznej jeszcze przed podziałem oraz by sposób podziału nieruchomości uwzględniał ten dostęp, zapewniając nowo wydzielonym działkom gruntu bezpośredni bądź pośredni dostęp do drogi publicznej. Przez dostęp bezpośredni do drogi publicznej należy rozumieć sytuację, gdy działka przylega do pasa drogowego drogi publicznej i istnieje możliwość urządzenia z tej działki zjazdu na tę drogę. Ustawodawca przewidział dwa sposoby zapewnienia odpowiedniego dostępu do drogi publicznej, tzw. pośredniego dostępu działki do drogi publicznej. Jednym z nich jest wydzielenie w trakcie podziału z powierzchni dzielonej nieruchomości, działki (lub działek) stanowiącej drogę wewnętrzną, która ma połączenie z drogą publiczną. Drugim sposobem, w przypadku braku możliwości wydzielenia z dzielonej działki drogi wewnętrznej, jest ustanowienie odpowiednich służebności drogowych dla wydzielonych działek (na działkach powstałych w wyniku podziału lub innych działkach). Z uwagi na powyższe nie do zaakceptowania jest aby sentencja decyzji była sprzeczna z jej uzasadnieniem. W sentencji decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. Wójt ustanowił warunek służebności dla działki nr [...]. Jednocześnie w uzasadnieniu wskazał, że nie ma konieczności ustanawiania służebności, ponieważ traktuje ul. [...] jako drogę publiczną (ogólnodostępną) pomimo, że nie posiada statusu drogi publicznej. Wskazać należy, że strona z treści decyzji (osnowa i pozostające w korelacji z nią uzasadnienie) winna uzyskać pełny, wyczerpujący i precyzyjny obraz przysługujących jej praw i obowiązków. Nie może być zdana na domyślanie się intencji organu. Stanowi to istotne naruszenie zasad zaufania do organów państwa i przekonywania wynikających z art. 8 i 11 Kpa. W przypadku naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez organ administracji publicznej Sąd zobowiązany jest uwzględnić skargę tylko wtedy, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit c. Ppsa. Z uwagi na powyższe, mimo pewnych wad uzasadnienia, Sąd uznał, ze decyzja organu II instancji odpowiada prawu i dlatego na podstawie art. 151 oddalił skargę.