IV SA/Po 1013/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Jakub Zieliński WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Natalia Kańduła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 04 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej oddala skargę w całości. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Burmistrz T. (dalej zwany "organem I instancji"), powołując m.in. art. 36 ust. 4, art.1, 4 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1073); dalej jako "u.p.z.p.", ustalił M. T. jednorazową opłatę w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, terenu budownictwa letniskowego z dopuszczeniem funkcji mieszkalnej obejmującej teren działek nr geod. [...], [...], [...], [...] oraz [...] w miejscowości G., gmina T., o całkowitej powierzchni [...] m2, która przed uchwaleniem planu oszacowana została na kwotę [...]zł, a po uchwaleniu planu na kwotę [...]zł. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji podał, że różnica wartości nieruchomości przed i po uchwaleniu planu miejscowego wynosi [...] zł. Stosownie do uchwały Nr XVI/102/2011 Ray Miejskiej Trzemeszno z dnia 31 sierpnia 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu budownictwa letniskowego z dopuszczeniem funkcji mieszkalnej w miejscowości Gołąbki (opubl. Dz.U.Woj.Wlkp., poz.1127 z dnia 28.02.2012 r.), procentowa stawka opłaty wynosi 30% wzrostu wartości nieruchomości, a zatem jednorazowa opłata o której mowa w art.36 ust.4 u.p.z.p. wynosi [...] x 30% = [...] zł. Ponadto organ I instancji stwierdził, że zawiadomieniem z dnia [...].03.2017 r. wyznaczył 7 dniowy termin na zapoznanie się ze sporządzonym w przedmiotowej sprawie operatem szacunkowym dotyczącym wzrostu wartości nieruchomości. Biegły ustosunkował się do wszystkich uwag wniesionych przez stronę do operatu. Następnie organ wyznaczył 7 dniowy termin na zapoznanie się z całością zebranego w sprawie materiału dowodowego. Strona nie wniosła zastrzeżeń do treści materiał dowodowego. Nadto organ wskazał, że strona zbyła działki o łącznej powierzchni [...] m kw, co wynika z przesłanych organowi przez notariusza odpisów aktów notarialnych zawartych w okresie od czerwca do sierpnia 2016 r. W odwołaniu od powyższej decyzji strona zarzuciła organowi I instancji, że wybrane do porównania nieruchomości nie są podobne, a nadto organ wszczął postępowanie po upływie 5 lat od momentu kiedy takie prawo istnieje. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium oceniło, że w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie warunki do ustalenia przez organ I instancji jednorazowej opłaty (renty) planistycznej określone w art. 36 ust. 3 i 4, art. 37 ust. 1, 3 i 4 u.p.z.p. Kolegium wskazało, że ustalenie przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta jednorazowej opłaty planistycznej, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., możliwe jest w razie łącznego wystąpienia następujących przesłanek: 1) rada gminy uchwaliła lub zmieniła plan miejscowy z jednoczesnym ustaleniem stawki procentowej opłaty planistycznej; 2) w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego nastąpił wzrost wartości nieruchomości, 3) nieruchomość objęta aktem planistycznym została zbyta przez właściciela lub użytkownika wieczystego po wejściu w życie uchwały w sprawie planu miejscowego lub jego zmiany, jednak przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie tej uchwały, 4) postępowanie administracyjne w sprawie opłaty planistycznej zostało wszczęte przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie uchwały w sprawie planu miejscowego lub jego zmiany. W niniejszej sprawie Uchwała nr XVI/102/2011 została opublikowana w dniu 28.02.2012 r., a weszła w życie 31.03.2012 r., po 30 dniach od dnia publikacji. Stąd organ w przypadku zbycia nieruchomości miał prawo wszcząć postępowanie do dnia 31.03.2017 r. Doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania nastąpiło w dniu [...] marca 2017 r. (dowód ; zwrotne potwierdzenie odbioru znajdujące się w aktach sprawy), a więc mieściło się w ustawowym terminie. Operat sporządzono [...] marca 2017 r. W dniu [...].09.2018 r. wydano klauzulę poświadczającą aktualność operatu szacunkowego. W operacie wykazano, że wzrost wartości nieruchomości skarżącego wynosi [...] zł, zatem 30 % tej wartości wynosi [...] zł. Dokonując oceny operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania przez rzeczoznawcę majątkowego, Kolegium wskazało na szczególny charakter tego dowodu w postępowaniu administracyjnym. Wywiodło bowiem, że z jednej strony operat szacunkowy uznawany jest za dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a., a zatem znajdują do niego reguły postępowania dowodowego wyrażone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., z drugiej jednak strony, konieczne jest uwzględnienie okoliczności, że operat jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej. Wskazało, że rzeczoznawca, wedle własnego doświadczenia oraz wiedzy dokonuje np. określenia cech nieruchomości oraz przypisania wag stosownym cechom. Oceniło, że problematyka ta wymyka się zasadniczo spod kognicji organu orzekającego i pozostawiona jest gestii rzeczoznawcy majątkowego, poza elementami dostrzegalnymi także przez inne osoby nie posiadające wiedzy specjalistycznej, takimi jak np. zbyt duże różnice w powierzchni nieruchomości przyjętych do porównania, różnice w przeznaczeniu nieruchomości. Skonstatowało, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe, natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym, oceny w świetle wiedzy specjalistycznej - zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości, jakimi posługują się rzeczoznawcy - nie podlegają bezpośredniej kontroli organów, czy sądów administracyjnych. Kolegium zrelacjonowało, że w sporządzonym na potrzeby niniejszego postępowania operacie szacunkowym rzeczoznawca opisał na stronie 9 sposób wyceny, biegły znał obowiązujące plany zagospodarowania przestrzennego. Dokładnie je opisał w operacie na stronie 8. Także wskazał, że przed wejściem w życie ww. planu na przedmiotowym terenie nie było obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Znając przeznaczenie nieruchomości przed podjęciem uchwały biegły zanalizował prawidłowo rynek nieruchomości. Na str. 11-15 dokonał analizy nieruchomości przed uchwaleniem planu, a następnie podobnie uczynił to w zakresie rynku nieruchomości po jego uchwaleniu (str.15-19). Taką samą metodę wybrał dla każdej działki gruntu. Kolegium wskazało także, że określając wartość nieruchomości w rozbiciu na wyodrębnione części funkcjonalne, rzeczoznawca przedstawił każdorazowo analizę rynku, opisał nieruchomości przyjęte do porównania, określił cechy mające wpływ na wartość nieruchomości, skalę ocen dla poszczególnych cech oraz wagi cech rynkowych. Zdaniem Kolegium, badany operat szacunkowy zawiera wszelkie wymagane przepisami elementy, został sporządzony zgodnie z wymogami określonymi w przepisach u.g.n. oraz rozporządzeniu RM z dnia 21 września 2004 r., a nadto w sposób logiczny i jasny wykazuje wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego, a zatem może stanowić podstawę do określenie wzrostu wartości nieruchomości i w konsekwencji opłaty planistycznej. W tej sytuacji Kolegium za prawidłowe uznało wyliczenia organu I instancji, w których wyniku organ ten ustalił opłatę planistyczną w kwocie [...]zł. W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do tutejszego Sądu, M. T. podniósł jedynie zarzut tożsamy co w odwołaniu od decyzji I instancji, a dotyczący nieprawidłowości wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, albowiem wszczęcie to nastąpiło po upływie 5 lat od uchwalenia planu miejscowego wobec czego postępowanie winno zostać umorzone z uwagi na brak podstaw prawnych do ustalenia opłaty planistycznej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.); dalej jako p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naruszenia prawa, stanowiące podstawę do uwzględnienia skargi na decyzję, zostały zaś wymienione w art. 145 § 1 p.p.s.a. W ocenie Sądu, opisanych w tym przepisie naruszeń prawa nie można jednak przypisać organom prowadzącym postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją Kolegium z [...] sierpnia 2019 r. [...] w przedmiocie opłaty planistycznej. Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., "jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.". Stosownie zaś do art. 37 ust. 1, 3-5 u.p.z.p., "wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta ustala opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4, w drodze decyzji, bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego, jednak nie później niż w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące". W świetle przytoczonych regulacji prawnych ustalenie przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta jednorazowej opłaty planistycznej, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., możliwe jest w razie łącznego wystąpienia następujących przesłanek: 1) rada gminy uchwaliła lub zmieniła plan miejscowy z jednoczesnym ustaleniem stawki procentowej opłaty planistycznej; 2) w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego nastąpił wzrost wartości nieruchomości, 3) nieruchomość objęta aktem planistycznym została zbyta przez właściciela lub użytkownika wieczystego po wejściu w życie uchwały w sprawie planu miejscowego lub jego zmiany, jednak przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie tej uchwały, 4) postępowanie administracyjne w sprawie opłaty planistycznej zostało wszczęte przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie uchwały w sprawie planu miejscowego lub jego zmiany. Zdaniem Sądu, zgromadzony przez organy materiał dowodowy jest wystarczający do stwierdzenia wystąpienia wszystkich opisanych powyżej przesłanek w kontrolowanej sprawie. Jak trafnie przyjęło Kolegium, o spełnieniu powyższych przesłanek świadczą następujące okoliczności: objęcie terenu działek nr [...], [...], [...] i [...] oraz [...] (po podziale których wyodrębniono działki [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]) ustaleniami uchwały w sprawie planu miejscowego, obowiązującej od 31 marca 2012 r.; wzrost wartości tych działek spowodowany uchwaleniem planu miejscowego; zbycie przez skarżącego prawa własności tych nieruchomości w okresie od czerwca do sierpnia 2016 r. (15 aktów notarialnych) i wszczęcie postępowania w przedmiocie opłaty w dniu [...] stycznia 2017 r. Niesporne jest między stronami i nie budzi także wątpliwości Sądu, że wyżej wymienione działki objęte zostały ustaleniami uchwały Rady Miejskiej Trzemeszno Nr XVI/102/2011 z dnia 31 sierpnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu budownictwa letniskowego z dopuszczeniem funkcji mieszkalnej w miejscowości Gołąbki (opubl. Dz. Urz. Woj. Wlkp. poz.1127 z dnia 28 lutego 2012 r.). Uchwała ta weszła w życie z dniem 31 marca 2012 r., W uchwale tej ustalono stawkę dla naliczania opłat planistycznych w wysokości 30%. Po wejściu w życie planu miejscowego skarżący zbył działki stanowiące jego własność, co wynika z przesłanych Burmistrzowi T. przez notariusza M. G. odpisów aktów notarialnych umów sprzedaży dla wymienionych powyżej działek z okresu od czerwca do sierpnia 2016 r. W skardze skarżący podniósł jedynie, że decyzja jest nieprawidłowa, ponieważ wszczęcie postepowania nastąpiło po upływie 5 lat od uchwalenia mpzp. Nie ma racji skarżący, albowiem jak wynika z akt sprawy uchwała nr XVI/102/2011 została opublikowana w dniu 28 lutego 2012 r., a weszła w życie 31 marca 2012 r. Natomiast wszczęcie postepowania administracyjnego z urzędu nastąpiło w dniu [...] stycznia 2017 r. zatem zmieszczono się w pięcioletnim terminie. Operat szacunkowy został sporządzony w dniu [...] marca 2017 r. Natomiast w dniu [...] września 2018 r. wydano klauzulę poświadczającą aktualność operatu szacunkowego. W operacie wykazano, że wzrost wartości nieruchomości skarżącego wynosi [...] zł, zatem 30 % tej wartości wynosi [...] zł. Bezsprzeczny jest też fakt, że skarżący w 2016 r. zbył nieruchomość. Dokonana transakcja zbycia przysporzyła zatem skarżącemu korzyści, których nie osiągnąłby bez uchwalenia planu. Skoro opłata planistyczna jest formą przejęcia przez gminę skutków tzw. ulepszenia planistycznego, to jest wzrostu wartości nieruchomości wywołanego uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, to uwzględnieniu przy oszacowaniu wartości tej nieruchomości mogą podlegać wyłącznie skutki podjęcia uchwały w tym przedmiocie. Tylko w taki sposób możliwe jest bowiem osiągnięcie celu ustalenia opłaty planistycznej, jakim jest obciążenie właścicieli opłatą o charakterze daniny publicznej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym uchwaleniem bądź zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. uchwała NSA z 17 maja 1999 r., sygn. akt OPK 17/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 12). Taki stan jest zaś możliwy do osiągnięcia tylko wówczas, gdy przedmiotem oszacowania będzie nieruchomość istniejąca w dacie uchwalenia planu miejscowego lub jego zmiany. W świetle bowiem art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. niedopuszczalne jest uwzględnianie przy określaniu wartości nieruchomości czynników takich jak: nakłady na nieruchomość, jej podział lub scalenie, które miały miejsce po uchwaleniu planu miejscowego lub jego zmiany. Nawet jeśli strona sprzedała tylko niektóre działki (lub udziały w tych działkach) wydzielone już po uchwaleniu planu miejscowego lub jego zmianie, to dla obliczenia opłaty planistycznej należy przyjąć stopę wzrostu wartości działki ale w tym jej kształcie, jaki istniał w dniu uchwalania planu miejscowego lub jego zmiany (por. wyroki NSA z 3 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 2631/15 oraz z 19 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1316/07, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy operat szacunkowy i jego aktualizacja nie budzą w ocenie Sądu zastrzeżeń. Należy podkreślić, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Takich uchybień nie stwierdzono jednak w kontrolowanej sprawie. Operat szacunkowy sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy zawiera bowiem wymagane przepisami elementy, został sporządzony zgodnie z wymogami określonymi w przepisach u.g.n. oraz rozporządzeniu RM z dnia 21 września 2004 r., a nadto w sposób logiczny i jasny wykazuje wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Prawidłowo też, przedmiotem wyceny uczyniono wskazane działki. Rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową prawa własności nieruchomości w podejściu porównawczym, stosując metodę korygowania ceny średniej, przy czym do porównania przyjęto ceny transakcyjne z porównywalnego obrębu z okresu ostatnich trzech lat dla analizowanych działek. Określając wartość nieruchomości, rzeczoznawca przedstawił każdorazowo analizę rynku, opisał nieruchomości przyjęte do porównania, określił cechy mające wpływ na wartość nieruchomości, skalę ocen dla poszczególnych cech oraz wagi cech rynkowych; wskazał zakresy kwotowe poprawek i w tabelach porównawczych zestawił nieruchomość. Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej – zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości jakimi posługują się rzeczoznawcy – nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych. Te kwestie, zgodnie bowiem z art. 157 ust. 1 u.g.n. mogą być poddane kontroli organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Z akt sprawy, jak i z treści skargi nie wynika jednak, aby skarżący w toku postępowania administracyjnego wystąpił o taką ocenę, jak również by przedłożył kontroperat, który pozwoliłby w obiektywny sposób zakwestionować dokonany w niniejszej sprawie sposób wyceny nieruchomości. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy operat szacunkowy stanowi dowód wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego, a organy opierając się na dokonanej w tym operacie wycenie nie naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wymaga przy tym zauważenia, że rzeczoznawca majątkowy na etapie postępowania administracyjnego ustosunkował się do zarzutów sformułowanych przez skarżącego, a dotyczących operatu szacunkowego. Wobec zaś wystąpienia w kontrolowanej sprawie wszystkich przesłanek do ustalenia skarżącemu opłaty planistycznej, utrzymanie w mocy przez Kolegium decyzji organu I instancji w tym przedmiocie było zgodne z prawem. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.