IV SA/Po 1016/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Asesor sądowy WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] marca 2018 r. sprawy ze skargi J. Ż. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J. Ż. kwotę [...]zł ([...] złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt IV SA/Po [...] Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej też jako "WWINB") po rozpatrzeniu odwołania J. Ż. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej jako PINB) z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji przytoczył następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy. Pismem z dnia [...] maja 2015 r. M. K. zwróciła się do PINB z wnioskiem o przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego dotyczącego dobudówki przy ul. [...] w P.. W piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r. PINB zwrócił się do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. z prośbą o przekazanie dokumentacji dotyczącej przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi, wraz z pismem z dnia [...] lipca 2015 r. ([...]) Urząd Miasta P. przekazał do PINB akta sprawy [...] Dnia [...] lipca 2015 r. PINB przeprowadził kontrolę w sprawie zabudowy nieruchomości przy ul. [...] w P. (działka nr [...], obręb K., arkusz 11). Z protokołu sporządzonego podczas kontroli przeprowadzonej przez PINB wynika, że na terenie działki znajduje się m. in. trwale związany z gruntem obiekt konstrukcji tradycyjnej, posiadający jedną kondygnację nadziemną i częściowe podpiwniczenie, dach płaski kryty papą, stropodach żelbetowy, od strony ogrodu taras, wyniesiony ponad teren z uwagi na spadek terenu. Budynek funkcjonuje jako mieszkalny. Z oświadczenia J. Ż. wynika, że jest ona właścicielem i użytkownikiem obiektu. Ponadto z oświadczeń M. K. i J. Ż. wynika, że nie posiadają one wiedzy czy zostało wydane pozwolenie na budowę obiektów objętych kontrolą, inwestorem rozbudowy i przebudowy w/w obiektu była Pani J. Ż., powstał on w latach 80-90 ubiegłego wieku oraz został rozbudowany ok. 2006 r. W piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. ([...]) PINB zwrócił się do Zarządu Geodezji i [...] Miejskiego Geopoz z prośbą o udostępnienie do wglądu zdjęć lotniczych przedmiotowej nieruchomości. W odrębnych pismach z dnia [...] lipca 2015 r. ([...]) PINB zwrócił się do Archiwum Państwowego z prośbą o wskazanie czy w zasobach archiwum znajdują się dokumenty dotyczące przedmiotowej nieruchomości oraz do Miejskiej Pracowni Urbanistycznej z prośbą o przekazanie wypisów i wyrysów z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla tejże działki. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r. (CIII.6341.336.2015) Archiwum Państwowe w P. poinformowało PINB, że w jego zasobach nie odnaleziono materiałów archiwalnych dotyczących nieruchomości położonej przy ul. [...] w P.. Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] PINB nakazał J. Ż. i M. K. - właścicielkom nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] (działka nr [...], ark. 11, obręb K.) rozbiórkę części budynku użytkowanego obecnie na cele mieszkalne, położonego w części ogrodowej nieruchomości przy ul. [...] w P. (dz. nr [...], obręb K.), o którą budynek ten został rozbudowany po roku 1995, oznaczonej kolorem zielonym na załączniku do decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. Ż.. W dalszej części uzasadnienia WWINB wskazał, iż z akt sprawy organu I instancji wynika, że w części ogrodowej nieruchomości przy ul. [...] w P. wybudowano użytkowany na cele mieszkalne jednokondygnacyjny, częściowo podpiwniczony budynek wzniesiony w technologii tradycyjnej z dachem płaskim pokrytym papą, posiadający taras o wym. 9,41m x 3,58m. Ściana budynku oddalona jest od granicy z nieruchomością przy ul. [...] o 1,69m, długość całego budynku bez tarasu wynosi 10,49m, a szerokość 7,78. Z akt sprawy organu I instancji oraz dokumentacji przekazanej przez Urząd Miasta P. wynika, że nie zostało wydane pozwolenie na budowę przedmiotowego obiektu. Z analizy zdjęć lotniczych przekazanych organowi I instancji przez Zarząd Geodezji i [...] Miejskiego Geopoz wynika, że przedmiotowy budynek znajdował się na działce już w 1994 r. (co potwierdza wyjaśnienia stron postępowania, iż powstał on w latach 80-tych ubiegłego wieku), a ponadto został on rozbudowany po 1995r. (ze zdjęć wykonanych dnia [...] lipca 2006r. oraz dnia [...] maja 2012r. wynika, że rozbudowa pojawiła się pomiędzy wykonaniem tychże zdjęć). Z analizy powyższych zdjęć oraz załącznika do protokołu sporządzonego podczas kontroli przeprowadzonej przez PINB dnia [...] lipca 2017r. wynika, że wymiary rozbudowy wynoszą 4m (1,74m+2,26m) x 3,74m. WWINB wskazał, że zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia [...] lipca 1994r. Prawo budowlane w brzmieniu sprzed w/w nowelizacji "roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31". Natomiast artykuł 29 w/w ustawy zawiera zamknięty katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Rozbudowa nie jest zawarta w tym katalogu. W związku z powyższym podlega ona ogólnej zasadzie, czyli wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak ustalono w toku postępowania w niniejszej sprawie roboty budowlane zostały wykonane bez uzyskania takiej decyzji. Tym samym, mając na uwadze, że rozbudowa budynku o funkcji mieszkalnej powstała bez uzyskania stosownego pozwolenia na budowę, organ I instancji prawidłowo zastosował procedurę określoną w art. 48 prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego legalizacja skutków samowoli budowlanej ma na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie tej legalizacji, to jest w dacie orzekania przez organ administracji, nie zaś w dacie realizacji obiektu budowlanego. Podstawowym wymogiem legalizacji samowoli budowlanej, obok spełniania odpowiednich warunków technicznych, ustawodawca uczynił zgodność obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym (art. 48 ust 2 Prawa budowlanego). Celem wprowadzenia takiej przesłanki było zapewnienie ochrony dobra publicznego, jakim jest ład przestrzenny i architektoniczny (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. VIII SA/Wa 99/14). W toku prowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, że działka nr [...], ark. [...] obręb K. przy ul. [...] w P. znajduje się terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Północno-Zachodniego Klina Zieleni w P., część E - [...] zatwierdzonego uchwalą nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] lutego 2013 r. (Dz. Urz. woj. Wlkp. z dnia [...] kwietnia 2013r.). Część ogrodowa działki, na której znajduje się przedmiotowy obiekt usytuowana jest na terenie oznaczonym w w/w planie miejscowym symbolem 2Kz-Z/WS. Z § 5 ust. 5 pkt 2 tego planu wynika, że na terenie oznaczonym wskazanym symbolem zakazuje się lokalizacji budynków. W związku z powyższym, jeśli w dniu orzekania przez organ odwoławczy brak jest podstaw do legalizacji obiektu budowlanego, z uwagi na jego niezgodność z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to organ jest zobowiązany do wydania nakazu rozbiórki na podstawie przepisu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. "Tylko jednoznaczne ustalenia, że samowolnie wybudowana część obiektu nie pozostaje w sprzeczności z obowiązującym planem - wyznaczającym aktualny ład przestrzenny - pozwolą na zastosowanie środków legalizacyjnych. Organ jest przy tym zobligowany do respektowania postanowień miejscowego planu zagospodarowania, gdyż zapisy tego planu, uchwalonego i opublikowanego zgodnie z przepisami u.p.z.p. mają moc powszechnie obowiązującą na obszarze objętym planem. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła J. Ż. podnosząc, iż w jej ocenie przedmiotowy budynek rozbudowano zgodnie z obowiązującym wówczas prawem (ok. 1995 r.) Gdyby prawo nakładało dodatkowe obowiązki na właściciela w tym przedmiocie np. uzyskanie pozwolenia na budowę, ówczesny właściciel z pewnością by ich dopełnił. W ocenie Skarżącej organ nie zbadał wcześniejszych miejscowych planów zagospodarowania, które są kluczowe dla prawidłowego rozwiązania tej sprawy. Skarżąca podkreśliły, iż razem z mężem zamieszkuje w tej części budynku, jeśli rozbiórka zostanie orzeczona zostaną oni bez dachu nad głową. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 20 marca 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 1016/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny przywrócił Skarżącej termin do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotowa decyzja dotyczy nakazu rozbiórki części budynku użytkowanego obecnie na cele mieszkalne, położonego w części ogrodowej nieruchomości przy ul. [...] w P. (dz. nr [...], obręb K.), o którą budynek ten został rozbudowany po roku 1995. Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowił przepis art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U.z 2016, poz 290 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania przedmiotowych decyzji. W tym miejscu trzeba wskazać, że w dniu 28 czerwca 2015 r. weszła w życie nowelizacja ustawy Prawo budowlane wprowadzona ustawą z 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 443), która w przepisie art. 6 ust. 1 ustawy nowelizującej, nakazywała, aby do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia jej wejścia w życie decyzją ostateczną stosować przepisy dotychczasowe. Z akt administracyjnych, ani z treści decyzji nie wynika, kiedy zostało wszczęte postępowanie. W swoim lakonicznym uzasadnieniu organ wskazał jedynie, że w dniu [...] lipca 2015 r. M. K. zwróciła się do PINB z wnioskiem o przeprowadzenie postepowania legalizacyjnego dotyczącego dobudówki przy ul. [...] w P.. Skąpe akta administracyjne nie zawierają ani pisma z dnia [...].05.2015 r., ani postanowienia ( zawiadomienia) o wszczęciu postepowania, ani też protokołu kontroli przeprowadzonej rzekomo dnia [...].07.2015 r. W aktach brak również obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego jak i poprzednio obowiązujących planów. Brak wyrysu z miejscowego planu położenia działki, na której zrealizowano przedmiotowy obiekt, co uniemożliwia zweryfikowanie, które to postanowienia planu odnoszą się do przedmiotowych terenów i które to postanowienia nie dopuszczają zabudowy. W pierwszej kolejności godzi się zatem wskazać, że ustalenia organów w niniejszej sprawie są niewystarczające, do podjęcia przedmiotowego rozstrzygnięcia. Lapidarne uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie pozwalają na kontrolę poprawności takiego rozstrzygnięcia. Organy jedynie w szczątkowej i nieuporządkowanej formie przedstawiły przebieg postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji zabrakło chronologicznego i kompletnego przedstawienia istotnych dla sprawy ustaleń faktycznych i prawnych, co było szczególnie istotne ze względu na charakter i skomplikowanie sprawy. Funkcją uzasadnienia decyzji jest przekonanie strony, że jej stanowisko zostało wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygniecie, to że przyczyną tego są istotne powody. Decyzje nakładające określone obowiązki prawne powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi wynikać zatem, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych oraz dokonał oceny tych materiałów. Wątpliwości Sądu budzi również samo określenie w sentencji decyzji budynku przeznaczonego do rozbiórki, a mianowicie "część budynku, o którą budynek ten został rozbudowany po roku 1995 r., oznaczonej kolorem zielonym na załączniku graficznym do niniejszej decyzji". Z tak sprecyzowanego określenia nie można wywnioskować jednoznacznie o który budynek chodzi. Dla prawidłowości orzeczonego nakazu rozbiórki konieczne jest precyzyjne wskazanie elementów objętych tym nakazem. Niezbędnym jest więc, by rozstrzygnięcie zawarte w decyzji rozbiórkowej było całkowicie jednoznaczne, nie zawierało żadnych nieścisłości i nie zmuszało do poszukiwania dodatkowych dokumentów w celu doprecyzowania nałożonego obowiązku. Wszelkie nieścisłości mogą powodować wątpliwości w przypadku ewentualnego wykonania zastępczego na etapie postępowania egzekucyjnego, a także wprowadzają niepewność co do zakresu obowiązku nałożonego przez organ administracji jednostkę. Zgodnie z art. 48 ust.1 Prawa budowlanego, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. 2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo b) ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Niesporne w sprawie jest, że dobudowa budynku, którego niniejsze postępowanie dotyczy, nastąpiła po 1 stycznia 1995 r. Powyższe potwierdzają również uzyskane w toku postępowania zdjęcia satelitarne (ze zdjęć wykonanych dnia 4 lipca 2006r. oraz dnia 25 maja 2012r. wynika, że rozbudowa pojawiła się pomiędzy wykonaniem tychże zdjęć). Zatem zastosowanie w sprawie będą mieć przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. Jednakowoż organy nie ustaliły kiedy dokładnie nastąpiła dobudowa budynku i jakie wówczas obowiązywały regulacje prawne, w szczególności przeznaczenie przedmiotowego terenu w poszczególnych obowiązujących historycznie i aktualnie planach miejscowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie wskazuje się, że naruszenia ustawy Prawo budowlane powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji. Istotne jest rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 grudnia 2010 r., II OSK 1974/10 oraz uchwałę NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, dostępne na stronie internetowej: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zgodnie z uchwałą NSA składu siedmiu sędziów z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13 (ONSAiWSA 2014, nr 6, poz. 89) przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że wprawdzie przy stosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. podstawą orzekania powinny być przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dniu orzekania przez organ administracji, lecz sprzeczne z zasadami konstytucyjnymi (art. 2, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) byłoby nakazanie rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w czasie orzekania przez organy z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym. Co prawda powyższa uchwała dotyczyła stosowania art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., jednak w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie treść tej uchwały należy analogicznie odnieść do art. 48 ustawy z 1994 r. sprzed nowelizacji. Wedle takiej wykładni, badanie przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym konieczne jest tylko wtedy, gdy aktualne przepisy zabudowy danego rodzaju nie dopuszczają (zob. wyr. NSA z 26 maja 2017 r. II OSK 1766/16, CBOSA). Powyższe oznacza, że orzekające w sprawie organy winny dokonać szczegółowej analizy wszystkich miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących dla obszaru, na którym zlokalizowana jest przedmiotowa "dobudówka" od czasu jej realizacji, do chwili obecnej, a wyniki poczynionych w tym zakresie ustaleń winny znaleźć precyzyjne i wyczerpujące odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydawanej w sprawie decyzji. W związku z powyższym w ocenie Sądu w niniejszej sprawie organ przedwcześnie uznał, że nie zaistniały przesłanki określone w art. 48 ust. 2 pkt 1 lit a Prawa budowlanego z 1994 r. Z akt sprawy oraz powiązanej z nią sprawy IV SA/Po 1016/17 można wywnioskować, ze w okresie pomiędzy 1995 r., a 2012 r. obowiązywały przynajmniej dwie uchwały w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Należy zwrócić uwagę, że z zaświadczenia Prezydenta Miasta P. z [...].12.2004 r. wynika, że nieruchomość, na której dokonano przedmiotowej "dobudowy" powstała w czasie obowiązywania ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P., uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] grudnia 1994r. (Dz. U. Woj. P. . 1994r. nr [...], poz. 246 z dnia [...] grudnia 1994r.) i znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem III.KZ6.m4. Był to teren przeznaczony pod ekstensywne zagospodarowanie mieszkaniowe wielorodzinne, rekreacyjne i rolnicze. Istotne w sprawie jest również to, że obecnie działka nr [...] ark. 11 obręb K. przy ul. [...] w P. znajduje się na terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Północno-Zachodniego Klina Zieleni w P., część E - Otoczenie Jeziora Kierskiego, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady miasta P. z dnia [...] lutego 2013 r. Część ogrodowa działki, na której znajduje się przedmiotowy obiekt, usytuowana jest na terenie oznaczonym w ww. planie symbolem [...] Zgodnie z § 5 ust. 5 pkt 2 planu, na terenie oznaczonym tym symbolem "zakazuje się lokalizacji budynków". Plan stanowi, iż "zakazuje się lokalizacji budynków" - a zatem sytuowania nowych budynków. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie nie jest lokalizacja budynku, lecz wykonanie "dobudówki" do już istniejącego budynku. Brak jest w Planie wskazania, że zakazuje się dobudowy, przebudowy czy rozbudowy istniejących budynków. W ocenie Sądu organ winien ustalić z jak największą starannością kiedy rozpoczęto i kiedy zakończono dobudowywanie części budynku do już istniejącego i dokonać analizy dopuszczalności przedmiotowej inwestycji z każdym z poszczególnych planów. Organ winien w szczególności ustalić nie tylko jakie było zasadnicze przeznaczenie przedmiotowego terenu w poszczególnych obowiązujących historycznie i aktualnie planach miejscowych, lecz także poczynić ustalenia co do tego czy plany te przewidywały przeznaczenie uzupełniające, a jeżeli tak to jakie i czy w ramach tegoż przeznaczenia uzupełniającego dopuszczalna była na działce inwestora dobudowa części budynku przeznaczona na cele mieszkalne. W ocenie składu orzekającego zaskarżona decyzja jak również poprzedzająca ją decyzja powyższych ustaleń nie zawierają. Ponieważ ocenie Sądu podlega decyzja jako całość łącznie z uzasadnieniem, tym samym więc uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa. Nakaz rozbiórki jest sankcją prawną najdalej idącą w ramach przepisów ustawy Prawo budowlane, powodującą zazwyczaj nieodwracalne skutki, z tego też względu nie można stosować tej sankcji w sytuacjach, kiedy stan faktyczny sprawy nie został ustalony w sposób jednoznaczny. W tym kontekście należy przypomnieć, że zgodnie z wyrażoną w art. 7 Kpa zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do art. 77 § 1 Kpa organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie natomiast z art. 80 KPA organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z kolei na podstawie art. 107 § 3 Kpa, uzasadnienie decyzji powinno zawierać wskazanie okoliczności, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiary i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej. Organ ma zatem obowiązek jasno i należycie uzasadnić swoje zdanie, a w szczególności, wskazać na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe. Jak podkreślono powyżej wskazane reguły procesowe zostały w niniejszej sprawie naruszone przez organy nadzoru budowlanego obu instancji, a ich efektem było wydanie nakazu rozbiórki, który był co najmniej przedwczesny. Rozpoznając sprawę ponownie organ winien dokonać ponownej analizy postanowień miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dając następnie temu wyraz w należycie sporządzonym uzasadnieniu pozwalającym na ich weryfikację przez sąd administracyjny. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c Ppsa orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu sądowego od skargi (500 zł) oraz koszty zastępstwa prawnego, ustalone według stawki opłat określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2015.1800) powiększone o kwotę opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.