IV SA/Po 102/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2018 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego D. W. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2015 r. Prezydent [...], na podstawie art. 114 ust 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 z późn. zm., dalej jako P.r.d.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej jako K.p.a.), wskazując na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu dotyczący sprawdzenia kwalifikacji D. W., skierował D. W. na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie kategorii: [...] prawa jazdy. Uzasadniając napisał, że postępowanie zostało wszczęte w dniu [...] sierpnia 2015 r., z uwagi na przekroczenie przez D. W. (dalej jako skarżący) liczby 24 punktów, w związku z wielokrotnym naruszeniem przepisów ruchu drogowego w okresie od [...] grudnia 2013 r. do [...] maja 2014 r. Decyzją z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] (znak [...]) Prezydent Miasta [...], wskazując na art. 104 K.p.a. oraz art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. "d" ustawy z dnia [...] stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2016 r. poz. 627 z późn. zm., dalej jako u.k.p.) cofnął skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi kat [...]. Rozpoznając odwołanie skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], wskazując na art. 138 § 2 K.p.a. i art. 103 ust. 1 pkt. 1 lit. d) u.k.p. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając SKO napisało, że zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d) u.k.p. starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia niezgłoszenia się we wskazanym terminie na egzamin państwowy który miał być przeprowadzony w trybie art. 49 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 lit. b) P.r.d. Decyzja o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami jest decyzją o charakterze związanym, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia, że osoba, wobec której wydano decyzję o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji — temu sprawdzeniu kwalifikacji nie poddała się, starosta ma obowiązek wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. SKO oceniło, że Prezydent Miasta nie wykazał, że decyzja z dnia [...] września 2015 r. o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego została skutecznie doręczona stronie. Wątpliwości SKO wzbudziła prawidłowość awizowania przesyłki zawierającej decyzję. SKO nakazało ponownie doręczenie decyzji, z zachowaniem wymogów określonych w K.p.a. Pismem z [...] lipca 2017 r. Prezydent Miasta [...] zawiadomił Skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami mechanicznymi. Następnie, decyzją z [...] sierpnia 2017 r. nr [...], wskazując na art. 114 ust 1 pkt 1 lit. b) P.r.d. oraz art. 104 K.p.a. oraz wskazując na wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu, dotyczący sprawdzenia kwalifikacji skarżącego, skierował skarżącego na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie kategorii: [...] prawa jazdy. Uzasadniając napisał tak samo jak w uzasadnieniu ww. decyzji z [...] września 2015 r., że postępowanie zostało wszczęte w dniu [...] sierpnia 2015 r., z uwagi na przekroczenie przez skarżącego liczby 24 punktów, w związku z wielokrotnym naruszeniem przepisów ruchu drogowego w okresie od [...] grudnia 2013 r. do [...] maja 2014 r. Rozpoznając odwołanie skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] listopada 2017 r. nr [...], wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł D. W., zastępowany przez zawodowego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z [...] sierpnia 2017 r. oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Pełnomocnik zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 45 § 3 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2015 r. poz. 1094 z późn. zm., dalej jako K.w.) i art. 130 ust. 2 P.r.d. polegającego na nieumorzeniu postępowania, pomimo jego bezprzedmiotowości wynikającej z faktu przedawnienia punktów karnych skarżącego, a tym samym pomimo przedawnienia możliwości skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, b. art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. polegającego na jedynie pozornym ustosunkowaniu się przez organ odwoławczy do zarzutów nr 1 i 3 odwołania, a tym samym uniemożliwienie kontroli instancyjnej wydanego orzeczenia, c. art. 138 § 1 pkt 1-3 w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 15 K.p.a. polegające na błędnym nieuchyleniu decyzji organu I instancji z [...] sierpnia 2017 roku pomimo naruszenia przez ten organ: (1.) art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 45 § 3 K.w. polegającego na nieumorzeniu postępowania pomimo jego bezprzedmiotowości wynikającej z faktu przedawnienia punktów karnych, a tym samym przedawnienia możliwości skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, (2.) art. 8 kpa polegającego na nałożeniu ciężaru wyjaśnienia okoliczności związanych z odbyciem szkolenia przez odwołującego tylko i wyłącznie na samego odwołującego; przewlekłym prowadzeniu postępowania, albowiem całe postępowanie wszczęte zostało dnia [...] sierpnia 2015 r.; d. art. 80 w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a. polegające na dowolnej, a nie swobodnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Obie decyzje wydane w sprawie nie mogą się ostać, jednak z powodów innych niż opisane w skardze. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). W sprawie bezsporne jest, że organ I instancji wydał w dniu [...] września 2015 r. decyzję, którą skierował skarżącego na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie kategorii: [...] prawa jazdy. Bezsporne jest również to, że organ I instancji decyzją z [...] kwietnia 2017 r. cofnął skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi kategorii [...], wskazując w uzasadnieniu decyzji, że skarżący nie poddał się egzaminowi kontrolnemu. Ta druga decyzja została jednak uchylona przez SKO decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r.; SKO oceniło, że organ I instancji nie wykazał, że decyzja o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji została skutecznie doręczona skarżącemu. Wątpliwości SKO wzbudziła prawidłowość awizowania przesyłki zawierającej decyzję. SKO nakazało ponownie doręczenie decyzji, z zachowaniem wymogów określonych w K.p.a. SKO słusznie napisało w uzasadnieniu decyzji z [...] czerwca 2017 r., że zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. d) u.k.p. starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia niezgłoszenia się we wskazanym terminie na egzamin państwowy który miał być przeprowadzony w trybie art. 49 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 lit. "b" P.r.d. Decyzja o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami jest decyzją o charakterze związanym, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia, że osoba, wobec której wydano decyzję o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji — temu sprawdzeniu kwalifikacji nie poddała się, starosta ma obowiązek wydania decyzji w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Skoro jednak decyzja o skierowaniu skarżącego na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy nie została skutecznie doręczona, to nie można wydać decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi. Organ I instancji, zamiast wykonać trafne zalecenie SKO zawarte w uzasadnieniu decyzji z [...] czerwca 2017 r. czyli prawidłowo doręczyć skarżącemu decyzję z [...] września 2015 r. o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, ponownie wszczął postępowanie w tym samym przedmiocie - zawiadomieniem z [...] lipca 2017 r. Następnie wydał kolejną decyzję, w tej samej sprawie. Marginalnie Sąd zaznacza, że zestawienie obu decyzji każe stwierdzić, że różnią się one jedynie datą nagłówkową i pouczeniem. W tym miejscu trzeba wskazać na różnicę pomiędzy wprowadzeniem decyzji do obrotu prawnego oraz egzystencją prawną decyzji. Zgodnie z art. 110 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Sąd orzekający w sprawie niniejszej wskazuje na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że decyzja administracyjna jest aktem zewnętrznym będącym władczym oświadczeniem woli organu administracyjnego i może być uznana za wydaną z chwilą ujawnienia woli organu na zewnątrz struktur organizacyjnych i stworzenia adresatowi rozstrzygnięcia możliwości zapoznania się z treścią tego oświadczenia woli. Doręczenie (lub ogłoszenie) decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego, natomiast egzystencja prawna decyzji rozpoczyna się dopiero w chwili jej doręczenia przynajmniej jednej ze stron danego postępowania administracyjnego, a nieprawidłowe doręczenie jest równoznaczne z jej nieistnieniem w obrocie prawnym. Załatwienie sprawy administracyjnej polega więc na wydaniu i doręczeniu stronie decyzji. Jeśli zatem nie nastąpiło ani ogłoszenie, ani doręczenie decyzji, nie można mówić o istnieniu decyzji administracyjnej, lecz jedynie o nieakcie, czyli decyzji nieistniejącej, niewywołującej żadnych skutków prawnych. Natomiast z drugiej strony NSA zaznaczył, że z zasady związania organu administracji publicznej własną decyzją wynika, że decyzja taka nie może być zmieniona lub uchylona przez organ, który ją wydał, chyba że przepisy K.p.a. stanowią inaczej. Organ ten nie może również w jakikolwiek inny sposób uchylić się od tego związania. Z chwilą podpisania decyzji mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym. Oznacza to, że w tym sensie decyzja istnieje, natomiast dzień jej wydania jest miarodajny dla oceny jej podstawy prawnej i faktycznej. Zasada związania decyzją rozciąga się zatem także na okres między wydaniem decyzji a jej doręczeniem, bowiem również w tym czasie organ administracji publicznej nie może jej zmienić (wyrok z 23 lipca 2009 r., I OSK 1467/08 i omówione w nim wcześniejsze orzecznictwo; CBOSA). W niniejszej sprawie organ I instancji, będąc związany własną decyzją z [...] września 2015 r. o skierowaniu skarżącego na kontrolne badanie kwalifikacji kierowcy, zamiast należycie doręczyć tę decyzję (co zresztą nakazało SKO w uzasadnieniu decyzji z [...] czerwca 2017 r.) wszczął nowe postępowanie i wydał kolejną decyzję o skierowaniu skarżącego na kontrolne badanie kwalifikacji kierowcy. Sąd podkreśla, że skierowanie skarżącego nastąpiło z tych samych powodów. Sąd podkreśla, że organ I instancji, z chwilą podpisania decyzji z [...] września 2015 r. wydał tę decyzję w sensie procesowym i nie mógł wydać kolejnej decyzji, choćby to było rozstrzygnięcie takiej samej treści i opatrzone takim samym uzasadnieniem, bowiem pozostaje związany decyzją z [...] września 2015 r. i musi uwzględniać jej istnienie. Wydanie kolejnej decyzji traktowane być w takiej sytuacji jako naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy: zauważyć należy, że – mimo istnienia decyzji z [...] sierpnia 2017 r. – skarżący może wnioskować o doręczenie mu decyzji z [...] września 2015 r., a organ nie ma podstaw do odmowy takiego doręczenia. W momencie doręczenia decyzja ta wejdzie do obrotu prawnego. Sąd zaznacza, że nie stwierdził nieważności decyzji organów obu instancji, ponieważ decyzja z [...] września 2015 r. nie ma przymiotu ostateczności, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Jednocześnie Sąd zauważa, że istotna wadliwość dyskwalifikująca zaskarżoną decyzję (i decyzję ją poprzedzającą) a wynikająca z ich wydania w sytuacji istnienia już wcześniejszego tożsamego rozstrzygnięcia, a więc ze względów formalnych, czyni nieuprawnionym odnoszenie się do kwestii merytorycznych taką decyzją rozstrzyganych. Merytorycznej ocenie winno podlegać jedynie rozstrzygnięcie, które może pozostawać w obrocie prawnym. Brak tego przymiotu po stronie decyzji powoduje, że uchyla się ona od możliwości sądowej kontroli. W takiej sytuacji wyrażanie przez Sąd ocen prawnych dotyczących meritum sprawy byłoby przedwczesne i tym samym niedopuszczalne (podobnie, choć na kanwie innego stanu faktycznego NSA w wyroku z dnia [...] listopada 2016 r., sygn. akt I OSK [...], CBOSA). Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. W myśl pierwszego z wymienionych przepisów, w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei zgodnie z art. 205 § 2 P.p.s.a., niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej przez adwokata obejmują także jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony. Przepisami odrębnymi, o których mowa wyżej, są przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015 r., poz. 1800 ze zm.). W myśl § 15 tegoż rozporządzenia: 1. Opłaty stanowiące podstawę zasądzania kosztów zastępstwa prawnego i kosztów adwokackich ustala się z uwzględnieniem stawek minimalnych określonych w rozdziałach 2-4. 2. Opłatę w sprawach niewymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości równej stawce minimalnej. 3. Opłatę w sprawach wymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w wysokości przewyższającej stawkę minimalną, która nie może przekroczyć sześciokrotności tej stawki, ani wartości przedmiotu sprawy, jeśli uzasadnia to: 1) niezbędny nakład pracy adwokata, w szczególności poświęcony czas na przygotowanie się do prowadzenia sprawy, liczba stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedzeniach, czynności podjęte w sprawie, w tym czynności podjęte w celu polubownego rozwiązania sporu, również przed wniesieniem pozwu; 2) wartość przedmiotu sprawy; 3) wkład pracy adwokata w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia istotnych zagadnień prawnych budzących wątpliwości w orzecznictwie i doktrynie; 4) rodzaj i zawiłość sprawy, w szczególności tryb i czas prowadzenia sprawy, obszerność zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lub biegłych sądowych, dowodu z zeznań świadków, dowodu z dokumentów, o znacznym stopniu skomplikowania i obszerności. Mając na względzie powyższe, Sąd określił wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego wedle stawek minimalnych, uznając, że w okolicznościach niniejszej sprawy wynagrodzenie w takiej wysokości będzie adekwatne w szczególności do niezbędnego nakładu pracy pełnomocnika oraz jego przyczynienia się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy. W rezultacie na zasądzoną kwotę kosztów postępowania złożyły się wynagrodzenie reprezentującego stronę skarżącą pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) wyżej powołanego rozporządzenia (480 zł) oraz uiszczony wpis (200 zł) oraz opłata od pełnomocnictwa (17 zł.), łącznie – 697 zł. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji uwzględni uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu i doręczy decyzję z 28 września 2015 r.