IV SA/Po 1020/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant sekr. sąd. Agata Żebrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg Miejskich [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie [...] z dnia [...]sierpnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie opłaty zmiennej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie [...] na rzecz skarżącego Zarządu Dróg Miejskich [...] kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Informacją z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie – Zarząd Zlewni w P. na podstawie art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 z późn. zm., dalej: "pr. wod.") ustalił wobec Zarządu Dróg Miejskich w P. za okres I kwartału 2018 r. opłatę zmienną w wysokości [...] zł za odprowadzenie do wód – wód opadowych lub roztopowych. W uzasadnieniu organ administracji publicznej wskazał, że wysokość opłaty zmiennej została ustalona jako iloczyn stawki określonej w § 8 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2502), ilości odprowadzonych wód i czasu. Zarząd Dróg Miejskich w P. złożył reklamację od powyższej informacji. W uzasadnieniu Zarząd Dróg Miejskich w P. wskazał, że wysokość opłaty zmiennej zależy od ilości rzeczywiście odprowadzonych wód, a nie jak przyjął organ administracji – od maksymalnej ilości wód opadowych, wskazanej w pozwoleniu wodnoprawnym. Wyliczenie ilości rzeczywiście odprowadzonych wód powinno przy tym nastąpić w sposób wskazany w opracowaniu sporządzonym w styczniu 2012 r. przez Instytut Inżynierii Lądowej Politechniki [...]. Zarząd Dróg Miejskich w P. zaznaczył również, że udostępni powyższe opracowanie organowi administracji publicznej. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie – Zarząd Zlewni w P. na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 14 ust. 2, art. 14 ust. 6 pkt 2, art. 272 ust. 5 pr. wod., § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2502) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjny (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm.) ustalił wobec Zarządu Dróg Miejskich w P. opłatę zmienną za okres I kwartału 2018 r. w wysokości [...] zł za odprowadzanie do wód – wód opadowych i roztopowych. W uzasadnieniu organ administracji publicznej stwierdził, że wysokość opłaty zmiennej zostało prawidłowo wyliczona w informacji z dnia [...] lipca 2018 r., a zawarte tam wyjaśnienia spełniają wymogi ustawowe. Do ustalenia wysokości opłaty przyjęto jednostkową stawkę opłaty za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Ilość odprowadzonych wód opadowych lub roztopowych ustalono na podstawie kontroli gospodarowania wodami, przy czym za ustalenia z kontroli przyjęto pisemne wyjaśnienia Zarządu Dróg Miejskich w P. oraz przesłany przez tę jednostkę organizacyjną wykaz z dnia [...] kwietnia 2018 r. zawierający informacje o usługach wodnych za okres I kwartału. Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie – Zarząd Zlewni w P. zapoznał się z opracowaniem sporządzonym w styczniu 2012 r. przez Instytut Inżynierii Lądowej Politechniki [...], w którym przedstawiono wzory obliczenia ilości wód opadowych i roztopowych uwzględniające współczynniki spływu w zależności od rodzaju powierzchni. Opracowanie to nie zostało jednak wzięte pod uwagę przy ustalaniu opłaty zmiennej. Organ administracji publicznej oparł się natomiast na danych przekazanych przez Zarząd Dróg Miejskich w P. podczas wspomnianej kontroli. Wtedy też Zarząd Dróg Miejskich w P. mógł podać dane wyliczone na podstawie informacji zawartych w powyższym opracowaniu, czego nie uczynił. Organ administracji publicznej nie znalazł zatem podstaw do uwzględnienia reklamacji. Dlatego zgodnie z art. 273 ust. 6 pr. wod. konieczne było ustalenie wysokości omawianej opłaty w decyzji. Zarząd Dróg Miejskich w P. korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], wydanego przez Prezydenta Miasta P. na odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych. W świetle art. 298 pkt 1 pr. wod. Zarząd Dróg Miejskich w P. obowiązany jest ponosić opłaty za usługi wodne. Wysokość tej należności została ustalona na podstawie art. 272 ust. 5 pr. wod. i § 8 powołanego rozporządzenia jako iloczyn jednostkowej stawki (0,75 zł za 1 m3), ilości odprowadzonych wód (2128,75 m3) i czasu (I kwartał 2018 r.). Skargę na powyższą decyzję złożył Zarząd Dróg Miejskich w P. , wnosząc o jej uchylenie w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że celem kontroli przeprowadzonej w dniu [...] maja 2018 r., na którą powołuje się organ administracji publicznej, było zbadanie przestrzegania warunków ustalonych w decyzjach wydanych na podstawie powołanej ustawy – Prawo wodne. Z zawiadomienia z dnia [...] marca 2018 r. o przeprowadzeniu tej kontroli nie wynikało, że jej celem jest ustalenie rzeczywistej ilości odprowadzanych do wód – wód opadowych i roztopowych dla celów obliczenia opłaty zmiennej za usługi wodne. Pismo to dotyczyło jedynie ustalenia potencjalnej, statystycznej ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych, sugerując zarazem, że dane te powinny pochodzić z pozwoleń wodnoprawnych. Skarżący zaznaczył ponadto, że rzeczywista ilość odprowadzanych na bieżąco wód opadowych lub roztopowych jest zależna od aktualnych warunków atmosferycznych i nie może być z góry określona w pozwoleniu wodnoprawnym. Organ administracji publicznej ustalił natomiast wysokość opłaty zmiennej na podstawie danych dotyczących teoretycznych, maksymalnych wartości parametrów przepływów rocznych, wskazanych w dokumentacji wylotu, tj. w pozwoleniu wodnoprawnym. Tym samym błędnie nie wzięto pod uwagę opracowania ze stycznia 2012 r., wskazującego sposób obliczenia ilości wód opadowych i roztopowych, stosowany również przez biegłych sądowych. Skarżący dodał także, że ustawodawca wyróżnia obecnie dwa rodzaje opłat za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych, tj. opłatę stałą i opłatę zmienną. Wysokość pierwszej z nich uzależniona jest od maksymalnej ilości odprowadzonej wody, ustalonej w pozwoleniu wodnoprawnym. Takie zastrzeżenie nie zostało jednak wprowadzone w przypadku opłaty zmiennej, wobec czego należy uznać, że jej wysokość zależy od rzeczywistej ilości odprowadzonych wód. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie – Zarząd Zlewni w P. wniósł o jej oddalenie. Organ administracji publicznej wyjaśnił, że zawiadomienie o przeprowadzeniu kontroli wyraźnie zawierało informację o zbieraniu danych potrzebnych do ustalenia ilości faktycznie odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych. Ponadto do zawiadomienia załączono formularz w formie wykazu, który miał wypełnić kontrolowany podmiot. Organ administracji publicznej zapewnił także możliwość kontaktu z pracownikiem w razie, gdyby skarżący miał wątpliwości. Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie – Zarząd Zlewni w P. zwrócił również uwagę, że stosowanie przyrządów pomiarowych zostało przewidziane w art. 552 ust. 1 pr. wod. tylko w odniesieniu do wody pobranej i ścieków wprowadzanych do wód lub ziemi. Tym samym w poruszanym przypadku ustawodawca w ogóle nie zakłada wprowadzenia podobnego wymogu pomiarowania. Konsekwentnie więc podmioty korzystające z usług wodnych przekazują organowi administracji publicznej Ľ Qroczne bądź też Qśr. dobowe pomnożone przez liczbę dni w kwartale. Alternatywnie podmioty te uzyskują informację z Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej Państwowego Instytutu Badawczego o średniej dobowej sumie opadów w danym kwartale i mnożą tę wartość przez powierzchnię, z której odprowadzają wody opadowe i roztopowe. Dane podane przez skarżącego mogły być więc uznane za faktyczne ilości odprowadzonych wód. Organ administracji publicznej zauważył poza tym, że opracowanie ze stycznia 2012 r. zostało udostępnione przez skarżącego dopiero po przeprowadzeniu kontroli. Skorzystanie z tego opracowania okazało się przy tym niemożliwe ze względu na brak podstawy do wyliczenia współczynnika spływu dla danej lokalizacji, gdyż informacja ta nie jest zawarta w pozwoleniu wodnoprawnym. Skarżący nie pozyskał również wspomnianych danych z Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej Państwowego Instytutu Badawczego. W pozostałym zakresie organ administracji publicznej podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy powołanej ustawy – Prawo wodne. Zgodnie z art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a pr. wod. opłaty za usługi wodne uiszcza się za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Ponadto w art. 270 ust. 1 pr. wod. ustawodawca wskazuje, że opłata za usługi wodne za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Jak wynika z art. 272 ust. 5 pr. wod., wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3, i czasu, wyrażonego w latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności. Z kolei art. 272 ust. 10 pr. wod. przewiduje, że przy ustalaniu wysokości rozważanej opłaty zmiennej uwzględnia się okres rozliczeniowy wynoszący kwartał. Uszczegółowieniem tego przepisu jest art. 274 pkt 5 lit. a pr. wod., w świetle którego maksymalna jednostkowa stawka opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych – 1,50 zł za 1 m3 na 1 rok. Prawodawca przewiduje zarazem w § 8 pkt 1 powołanego rozporządzenia, że jednostkowe stawki opłat za usługi wodne w formie opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast wynoszą 0,75 zł za 1 m3 na 1 rok, jeżeli podmiot obowiązany do zapłaty omawianej należności nie dysponuje urządzeniami do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy zauważyć, że ustawodawca wyróżnia w art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a i art. 270 ust. 11 pr. wod. dwa systemy kanalizacji, do których mogą być odprowadzane wody opadowe i roztopowe, tj. otwarty lub zamknięty system kanalizacji deszczowej oraz system kanalizacji zbiorczej. Rozróżnienie to ma istotne znaczenie, gdyż w świetle art. 272 ust. 5, art. 274 pkt 5 lit. a pr. wod. oraz § 8 pkt 1 wymienionego rozporządzenia obowiązek ponoszenia opłaty zmiennej dotyczy odprowadzania do wód – wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej. Tym samym w chwili obecnej nie obowiązuje norma prawna, która nakazywałaby uiszczanie wspomnianej należności z tytułu odprowadzania do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w systemy kanalizacji zbiorczej. Takiego obowiązku nie można również wyprowadzić w drodze analogii lub wykładni rozszerzającej, gdyż przepisy ustanawiające należności publiczne muszą być interpretowane ściśle. Z materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy wynika, że zawiadomieniem z dnia [...] marca 2018 r. organ administracji publicznej poinformował skarżącego o przeprowadzeniu kontroli w zakresie odprowadzania do wód – wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (k. 1 akt adm.). W odpowiedzi w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], Zarząd Dróg Miejskich w P. przesłał wymagany wykaz, wyjaśniając zarazem, że dotyczy on wód odprowadzanych w oba systemy kanalizacji (k. 3 akt adm.). Sporządzony na podstawie tych danych protokół z dnia [...] maja 2018 r. został podpisany przez pracownika organu administracji publicznej i Zarządu Dróg Miejskich w P. (k. 11-12 akt adm.). Przedstawione okoliczności należy uznać za bezsporne, gdyż nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania. Mając na uwadze dotychczasowe rozważania, należy w ocenie Sądu stwierdzić, że zawiadomienie z dnia [...] marca 2018 r. okazało się nieprawidłowe. Organ administracji publicznej wezwał bowiem Zarząd Dróg Miejskich w P. do przekazania danych dotyczących odprowadzania do wód – wód opadowych i roztopowych ujętych zarówno w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, jak i w systemy kanalizacji zbiorczej. Powyższe wezwanie zawierało błąd, gdyż ustawodawca nie przewiduje ustalania opłaty zmiennej za odprowadzanie wspomnianych wód do systemów kanalizacji zbiorczej. Co więcej, organ administracji publicznej poprzestał tylko na przejęciu danych przekazanych przez skarżącego, nie ustalając samodzielnie typu kanalizacji, do której odprowadzane są wody opadowe i roztopowe. Dokumenty zgromadzone w aktach administracyjnych nie obejmują w szczególności pozwolenia wodnoprawnego, które mogłoby usunąć wskazane wątpliwości. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że Sąd dwukrotnie wzywał organ do nadesłania kompletnych akt administracyjnych sprawy (k. 54 oraz k. 61 akt sądowych). W odpowiedzi organ nadesłał odpisy dokumentów z akt administracyjnych sprawy stwierdzając jednocześnie, że przesłane akta administracyjne są kompletne (k. 62 i 70 akt sądowych). Konsekwentnie zatem należy uznać, że informacje przekazane przez skarżącego i bezkrytycznie przyjęte przez organ administracji publicznej były niewystarczające do wyliczenia opłaty zmiennej. Na podstawie wykazu załączonego do pisma z dnia [...] kwietnia 2018 r. oraz protokołu z dnia [...] maja 2018 r. nie można bowiem jednoznacznie stwierdzić ilości wód opadowych i roztopowych odprowadzanych do otwartego lub zamkniętego systemu kanalizacji deszczowej. Wartość tego parametru jest natomiast kluczowa dla ustalenia wysokości opłaty zmiennej. Nie ulega zatem wątpliwości, że Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie – Zarząd Zlewni w P. naruszył art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uchybienie to doprowadziło z kolei do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nieprawidłowe ustalenia faktyczne organu administracji publicznej przełożyły się na wadliwe ustalenie wysokości opłaty zmiennej. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dna 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 272 ust. 5 pr. wod. i § 8 pkt 1 powołanego rozporządzenia, co miało wpływ na wynik postępowania, oraz przepisów proceduralnych, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Sąd orzekł o kosztach na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postepowania stanowiących równowartość uiszczonego wpisu. Rozpatrując ponownie sprawę, organ administracji publicznej powinien ustalić ilość wód opadowych i roztopowych odprowadzonych do otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej i dopiero na tej podstawie określić wysokość opłaty zmiennej.