IV SA/Po 1023/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) WSA Izabela Paluszyńska Protokolant Sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2015 r. sprawy ze skargi E. R.-P., R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. solidarnie na rzecz skarżących E. R.-P., R. P. kwotę 700 zł (siedemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.; 3. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]lipca 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpatrzeniu odwołania E. R.-P. i R. P. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] z dnia [...] kwietnia 2013 roku, [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia [...]kwietnia 2013 r. Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267- dalej jako "Kpa") art. 145, art. 146 oraz art. 148 ust 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518), § 9 uchwały Rady Miejskiej P. nr [...] z dnia [...] czerwca 1991 roku oraz uchwały Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 roku w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. U. Woj. Wlkp. z 2004 r., Nr 83, poz. 1717), orzekł o ustaleniu po stworzeniu warunków do korzystania z drogi wybudowanej na ulicy W., opłaty adiacenckiej w wysokości [...] złotych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej [...] jako własność p. R. P. i p. E. R.-P., położonej w P. przy ulicy W. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb K., arkusz mapy [...], działka nr [...], spowodowanego wybudowaniem tej drogi. Następnie organ wskazał, iż strona we wniesionym odwołaniu zarzuciła: - naruszenie przepisów prawa materialnego w tym art. 145 § 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wydanie decyzji przez organ I instancji pomimo upływu ustawowego terminu, - obrazę prawa materialnego, w tym art. 143 § 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych, poprzez obciążenie strony opłatą adiacencką w związku z przebudową ulicy W., pomimo że przebudowa drogi nie stanowi podstawy do obciążenia opłatą adiacencką, - obrazę prawa materialnego, w tym art. 146 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez obciążenie stron postępowania opłatą adiacencką z tytułu wybudowania drogi, pomimo braku wiarygodnego dowodu na wzrost wartości nieruchomości strony postępowania, - naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy w tym art. 78 § 1 Kpa poprzez nie przyjęcie wniosków dowodowych strony oraz brak prawidłowego uzasadnienia motywów swojego działania w decyzji, w konsekwencji zaś art. 77 § 1 Kpa poprzez nie zebranie całego materiału dowodowego w sprawie oraz art. 80 Kpa poprzez nieprawidłową ocenę dowodów, na skutek pominięcia okoliczności i faktów wskazanych przez stronę, - naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy w tym art. 7, 8 i 11 Kpa poprzez pominięcie wniosków strony zawartych w piśmie z dnia [...] lutego 2011 i [...] lipca 2012 oraz rozstrzygnięcie o obowiązku ponoszenia przez strony opłaty adiacenckiej pomimo braku wiarygodnych dowodów na wzrost wartości nieruchomości stron postępowania; - obrazę prawa materialnego, w tym art. 146 § 1a w związku z art. 156 § 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w związku z art. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego oraz powiązane z tym naruszenie prawa procesowego mający istotny wpływ na wynik postępowania w tym w szczególności art. 80 Kpa w związku z art. 7 Kpa poprzez przyjęcie w sprawie błędnego operatu szacunkowego. Następnie organ po przytoczeniu treści przepisów prawa wskazał, iż obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej powstaje w przypadku kumulatywnego spełnienia się następujących przesłanek: - wybudowania drogi i stworzenia warunków do korzystania z niej, - obowiązywania w dniu, w którym stworzono warunki do korzystania z drogi, uchwały rady gminy określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, - wzrostu wartości nieruchomości będącego następstwem budowy drogi. W świetle przeprowadzonego postępowania dowodowego oraz stanowiska strony bezspornym jest, iż na ulicy W. w P. doszło do wybudowania drogi w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o drogach publicznych, co organ I instancji szeroko opisał w uzasadnieniu swej decyzji. Wobec stanowiska strony i zebranego w sprawie materiału dowodowego, zasadnym w okolicznościach sprawy było przyjęcie, iż do stworzenia warunków do korzystania z drogi doszło w dacie podpisania protokołu końcowego odbioru robót tj. [...] lipca 2007 r. Kolegium wskazało, iż nie budzi wątpliwości także okoliczność, że w wyżej wymienionej dacie obowiązywała uchwała Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. Organ wskazał, iż przed 2007 r. nie istniała w przedmiotowej ulicy droga w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, co musi prowadzić do wniosku, iż najwcześniej [...] lipca 2007 r. stworzono stronie warunki do korzystania z nowo wybudowanej drogi. Organ wskazał, iż przed 2007 r. droga posiadała jedynie nawierzchnię gruntową. Organ podkreślił, iż istotnym w sprawie stało się ustalenie, czy w wyniku stworzenia odwołującym warunków do korzystania z wybudowanej drogi doszło do wzrostu wartości stanowiącej ich własność nieruchomości. Sposób procedowania w tym zakresie wprost reguluje ustawa o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 146 ust. 1a przywołanego aktu prawnego stanowi, iż ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Następnie organ wyjaśnił, że sporządzony w sprawie operat jest rzetelny i został sporządzony zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Wycena poparta została obszernym uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Rzeczoznawca za pomocą tabel i wykresów uzasadnił także brak trendu czasowego. Wskazać należy także, iż dobrane przez rzeczoznawcę transakcje nie budzą wątpliwości, co do podobieństwa nieruchomości i zgodnie z zasadami wyceny zostały dokonane w dwuletnim przedziale czasowym poprzedzającym sporządzenie operatu szacunkowego. W ocenie organu zarzuty kierowane pod adresem operatu szacunkowego uznać należy za chybione. Organ podniósł, iż czynniki mające oddziaływać negatywnie na nieruchomość w ocenie odwołujących nie mają znaczenia, zwłaszcza w kontekście celu wyceny. Kolegium zwróciło uwagę, iż biegły nie mógł wziąć pod uwagę projektowanych czy planowanych inwestycji w otoczeniu nieruchomości, albowiem dla postępowania niniejszego znaczenia ma jedynie stan nieruchomości z daty stworzenia warunków do korzystania z drogi. Organ powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, iż funkcją terminu określonego w art. 145 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest ograniczenie w czasie niepewności co do możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej. Zauważyć bowiem należy; że stosownie do treści art. 145 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ administracji może ustalić opłatę adiacencką. Zatem, jeżeli już raz w tym terminie decyzja została doręczona, przy czym jak się przyjmuje wystarczy doręczenie decyzji organu I instancji (wyroku WSA w Gdańsku z 23 maja 2007 r. w sprawie SA/Gd 161/07, ONSAiWSA nr 4 z 2008 r., poz. 68, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 634/08, baza orzeczeń NSA) to ustaje stan niepewności co do skorzystania przez właściwy organ ze swoich uprawnień. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli E. R.-P. oraz R. P. zarzucając jej: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego w tym art. 145 § 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji pomimo upływu ustawowego terminu oraz wydanie decyzji przez organ I instancji również pomimo upływu ustawowego terminu, gdyż warunki do korzystania z ulicy W. stworzono w lipcu 2007 roku, a decyzję w I instancji wydano w kwietniu 2013 roku; 2. obrazę prawa materialnego, w tym art. 146 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomości poprzez obciążenie stron postępowania opłatą adiacencką z tytułu wybudowania drogi, pomimo braku wiarygodnego dowodu na wzrost wartości nieruchomości strony postępowaniu. 3. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy w tym art. 78 § 1 Kpa poprzez nie przyjęcie wniosków dowodowych strony oraz brak prawidłowego uzasadnienia motywów swojego działania w decyzji, w konsekwencji zaś art. 77 § 1 Kpa poprzez nie zebranie całego materiału dowodowego w sprawie oraz art. 80 Kpa poprzez nieprawidłową ocenę dowodów, na skutek pominięcia okoliczności i faktów wskazanych przez stronę i to zarówno przez organ II jak i I instancji. 4. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy w tym art. 10 Kpa poprzez dokonanie przez organ II instancji aktualizacji operatu w sprawie bez możliwości zapoznania się z aktami przez strony. W uzasadnieniu skargi skarżący po przedstawieniu przebiegu postępowania wskazali, że ustawodawca ustalił ograniczenia co do możliwości obciążenia opłatą adiacencką, wyznaczając termin do wydania decyzji w tym zakresie - na 3 lata liczone od dnia stworzenia warunków do korzystania z drogi. Bezspornym na gruncie uchwały NSA z dnia 27 lipca 2009 r. w sprawie I OPS 4/09 termin określony w art. 145 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji i jest terminem materialnym wywołującym skutki procesowe, co oznacza brak możliwości jego przywrócenia. Skarżący wskazał, iż wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r. , sygn. akt IV SA/Po 183/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że do zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem 3 lat. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już 3-letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci kompetencji do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.– dalej "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. o utrzymaniu w mocy decyzji Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...]ustalającą opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku stworzenia warunków do korzystania z infrastruktury technicznej. Sąd podziela poglądy wyrażony w skardze, że w rozpatrywanej sprawie nie został dochowany termin, w jakim można było ustalić opłatę adiacencką, wynikający z art. 145 ust. 2 ab initio ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W niniejszej sprawie decyzję wydał Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w P., który działał w oparciu o kompetencję delegowaną na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Stosowanie do treści art. 145 § 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do trzech lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Z powyższej regulacji wynika, iż opłata adiacencka może być ustalana każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury, w terminie do trzech lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia do tych urządzeń. Przy ustalaniu tej opłaty istotny jest moment powodujący wzrost wartości nieruchomości, od którego biegnie 3-letni okres zobowiązania właściciela nieruchomości do poniesienia opłaty. Zgodnie z uchwałą NSA o sygn. akt I OPS 4/09 (opubl.: ONSAiWSA 2009, nr 5, poz. 84) trzyletni termin, o jakim mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Termin ten liczy się od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. W przedmiotowej sprawie organ uznał, iż stworzenie warunków do korzystania drogi nastąpiło w dniu [...] lipca 2007 r. Na gruncie niniejszej sprawy wskazać również należy, iż skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko , wyrażone m.in. w wyroku WSA w Poznaniu z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 183/12 (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych), że do zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem 3 lat. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już 3-letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej. Za przyjęciem takiego stanowisko przemawiają następujące względy. Trzyletni termin określony w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest terminem o charakterze materialnym i dla jego zachowania konieczne jest wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji, z tym że nie jest konieczne, aby decyzja ta przed upływem wyżej wskazanego terminu zyskała przymiot ostateczności (zob. przywołana wyżej uchwała NSA). Jak to już wyżej wskazano, termin z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest terminem prawa materialnego i jako taki określa okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego (zob. B. Adamiak, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 1999 r., sygn. akt V SA 708/99, OSP 2000, Nr 9, poz. 134). Termin tego rodzaju, to termin dokonania czynności wywołujących bezpośrednie skutki materialnoprawne, niezależnie od tego, czy dokonywane są one w ramach postępowania, czy poza nim, oraz bez względu na to, czy wywołują także skutki procesowe, czy też nie (por. Z. Kmieciak, Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2008, s. 268). Pokreślić w tym miejscu należy, iż terminy materialnoprawne mogą odnosić się tak do strony, jak i do organu. Niezachowanie terminu materialnego odnoszącego się do strony powoduje wygaśnięcie uprawnienia, roszczenia, a termin ten nie może być żadnym środkiem prawnym przedłużony czy też przywrócony. Analogiczna zasada obowiązuje przy terminie materialnym odnoszącym się do organu – upływ terminu powoduje utratę możliwości działania przez organ. Skoro tak, to sprawa powinna zostać zakończona przez organ przed upływem terminu, bo potem nie będzie on mógł działać, tj. korzystać ze swego uprawnienia (kompetencji), tak samo jak strona, która po upływie terminu zawitego nie ma możliwości prawnych skorzystania ze swego roszczenia. Podsumowując stwierdzić należy, iż do zachowania terminu określonego w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami musi istnieć w obrocie prawnym rozstrzygnięcie ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem okresu trzyletniego. Późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość tej opłaty, jeżeli upłynął już trzyletni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci uprawnienie do kształtowania praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego, to jest traci kompetencje do wydania decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej. Powyższy pogląd prawny jest powszechnie wyrażany w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych (zob.: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 183/12, z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 200/12, z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 510/12, z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Po 822/12, z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Po 6/13, z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt II SA/Po 664/13, z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 650/13, z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 30/14, z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. 380/14 wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 298/13 oraz II SA/Sz 294/13 i z dnia 13 czerwca 2013r., sygn. akt II SA/Sz 297/13 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 sierpnia 2013 r., II SA/Łd 266/13, dostępne orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz w doktrynie (zob. A. Skomra, P. Daniel, Termin ustalenia opłaty adiacenckiej, "Finanse Komunalne" z 2013 r., nr 6. s, 32). Wobec powyższego należy stwierdzić, że (ponowne) wydanie decyzji przez organ I instancji w dniu [...] kwietnia 2013 r., po prawie 6 latach od dnia stworzenia w dniu [...] lipca 2006 r. warunków do korzystania z wybudowanej drogi, nastąpiło po upływie terminu określonego w art. 145 § 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc z naruszeniem tego przepisu. Utrzymując zaś w mocy powyższą decyzję Dyrektora [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze również dopuściło się naruszenia tego samego przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Wobec ustalenia, iż w przedmiotowej sprawie decyzja pierwszoinstancyjna ustalająca wysokość opłaty została wydana z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Sąd nie dokonywał już kontroli zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. W przedmiocie wykonalności decyzji orzeczono na podstawie art. 152 Ppsa jak w punkcie drugim wyroku. O kosztach postępowania orzeczono zaś na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien zgodnie z art. 153 Ppsa uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i rozważyć zasadność uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w sprawie, w całości.