IV SA/Po 1025/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Z. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego i zasiłku celowego specjalnego uchyla zaskarżoną decyzję Dnia [...] maja 2014 r. w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w [...] (dalej jako MOPS), Z. Ś. (dalej jako Wnioskodawca, Strona, Skarżący) wniósł ustnie do protokołu wniosek o pomoc w postaci zasiłku celowego z programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na miesiąc maj 2014 r., zasiłku celowego specjalnego na leki oraz zasiłku celowego specjalnego na zakup obuwia i odzieży letniej oraz środków czystości. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] Burmistrz [...], wskazując na art. 3, art. 8, art. 14, art. 39, art. 98, art. 102, art. 104. art.106 ust. 1-3, i 4, art. 109, oraz art.147 ust. 7-8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. z 2013 poz.182 z późn. zm., dalej jako u.p.s.) odmówił przyznania Wnioskodawcy pomocy w formie zasiłku celowego na żywność z programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" oraz odmówił przyznania Wnioskodawcy specjalnego zasiłku celowego na zakup odzieży letniej. Uzasadniając napisał, że Wnioskodawca prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z żoną. W mieszkaniu przebywa także syn, który prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Żona Wnioskodawcy jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Wnioskodawca nie jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna. Źródłem utrzymania rodziny jest renta żony w kwocie 935.21 zł oraz dodatek mieszkaniowy w kwocie 237.11 zł. Łączny dochód rodziny wynosi 1172.32 zł i przekracza kryterium dochodowe, które dla rodziny Strony wynosi 912 zł. Odnosząc się do wniosku o pomoc w formie zasiłku celowego z programu "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania" Burmistrz poinformował, że ta forma pomocy obowiązywała do dnia 31 grudnia 2013 r.; była realizowana na podstawie ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267 poz. 2259 z późn. zm.). Uchwałą nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (M.P. Nr 1024 z późn. zm.) został ustanowiony wieloletni program wspierania finansowego gmin w realizacji zadania dożywiania dzieci i zapewnienia posiłku osobom tego pozbawionym "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Nowy program w zakresie dożywiania wymaga przyjęcia przez gminy stosownych uchwał. Bez nich realizacja programu dożywiania może nastąpić w oparciu o przepisy u.p.s. Uchwała rady gminy jest niezbędna do podwyższenia kryterium dochodowego do 150% kryterium wynikającego z przepisów u.p.s. Rada Miejska podjęła taką uchwałę w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego do 150% ustawy o pomocy społecznej, ale tylko w zakresie dożywiania dzieci w szkołach i przedszkolach. Natomiast nie została podjęta uchwała w zakresie podwyższenia kryterium dochodowego do 150% do zasiłków celowych na zakup żywności lub posiłku. Zgodnie z art. 41 u.p.s. w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy. Przyznanie specjalnego zasiłku celowego nie jest obowiązkiem organu, podlega uznaniu administracyjnemu i wymaga spełnienia szczególnych, wyjątkowych przesłanek. Burmistrz zaznaczył, że Wnioskodawca otrzymał w miesiącu maju pomoc w formie zasiłku celowego specjalnego na łączną kwotę 130 zł z przeznaczeniem na częściowe pokrycie kosztów leków w kwocie 50 zł, na obuwie w kwocie 50 zł oraz 30 zł na środki czystości. Odnosząc się do udzielenia pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego na zakup odzieży letniej Burmistrz stwierdził, że odmawia udzielenia pomocy, ponieważ pracownik socjalny zaproponował bon odzieżowy do realizacji w Punkcie Wydawania Odzieży prowadzonym przez MOPS, ale Wnioskodawca odmówił przyjęcia bonu i zażądał środków finansowych. Burmistrz podkreślił, że w pierwszej kolejności pomoc udzielana jest osobom których dochód nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego, osobom pobierającym zasiłek stały, rodzinom wielodzietnym oraz matkom samotnie wychowującym małoletnie dzieci. Wskazane przez Stronę potrzeby i wydatki na ich zaspokojenie są tożsame z potrzebami i wydatkami innych osób i rodzin ubiegających się i korzystających ze wsparcia ze środków publicznych pochodzących z pomocy społecznej, które często znajdują się w gorszej sytuacji życiowej, jak osoby starsze, samotne, również schorowane i niepełnosprawne, czy matki samotnie wychowujące dzieci, w tym o niższych dochodach lub nawet bez żadnych dochodów. Nie można doprowadzić do sytuacji, że osoby, które spełniają kryterium dochodowe określone przepisami u.p.s. spotykają się z odmową przyznania świadczenia z uwagi na rozdysponowanie środków finansowych na rzecz osób, które przekraczają kryterium dochodowe i traktujące pomoc społeczną jako stałe źródło dochodu służące zaspokajaniu wszystkich potrzeb. Zwłaszcza w obecnej kondycji finansowej budżetu miasta oraz wzrostu liczby świadczeniobiorców ubiegających się o wsparcie finansowe. W 2014 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej zaplanował w budżecie gminy na zasiłki celowe i pomoc w naturze kwotę 470.976,00 zł. W okresie od stycznia do kwietnia zostało przyznanych 1056 świadczeń w postaci zasiłków celowych na łączną kwotę 158.381,37 zł. Średnia wysokość świadczenia w postaci zasiłku celowego wyniosła 150 zł. W odwołaniu od opisanej decyzji z [...] maja 2014r. i od decyzji z [...] maja 2014r. nr [...] Wnioskodawca napisał, że kryterium dochodowe dla jego rodziny wynosi 1362 zł a nie 912 zł jak wskazuje organ I instancji. W Punkcie Wydawania Odzieży nie ma żadnej odzieży dla osób o wymiarach powyżej 120 cm w pasie. Brak odzieży, a reszta nadaje się tylko na szmaty. Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej kpa) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z [...] maja 2014r. [...]. Uzasadniając Kolegium napisało, że z zebranego w tej sprawie materiału dowodowego wynika, iż dochód w rodzinie Wnioskodawcy wynosi łącznie kwotę 1172,32 zł a więc przekracza kwotę ustawowego kryterium dochodowego i nie uprawnia Strony do pomocy w formie zasiłku celowego. W wyniku przeprowadzonego postępowania w wydanej decyzji organ nie uwzględnił żądania Strony w zakresie zasiłku celowego na żywność i nie przyznał również pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego, tym samym uznając, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, jako przesłanka ustawowa warunkująca przyznanie pomocy w tej formie. Natomiast odrębną decyzją organ I instancji przyznał pomoc w formie specjalnego zasiłku celowego na leki. Kolegium wskazało, że Wnioskodawca gospodaruje wspólnie z żoną, zajmują mieszkanie w bloku. Wnioskodawca otrzymywał dodatek do czynszu przyznany do [...] czerwca 2014 r., opłata za czynsz oraz za energię opłacone. Żona otrzymuje rentę z ZUS wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym, jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Wnioskodawca nie jest zarejestrowany w PUP, oczekuje na decyzję w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego. Sytuacja życiowa Wnioskodawcy nie uległa zmianie. Opłaty związane z utrzymaniem mieszkania regulowane są na bieżąco. Wnioskodawca co miesiąc ubiega się o pomoc finansową z programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". MOPS nie dysponuje tą formą pomocy. Wnioskodawca jest wpisany na listę do odbioru żywności z PKPS. Kolegium oceniło, że nieuzasadniony jest ogólnie sformułowany zarzut Odwołującego się, że kierowniczka MOPS nie przestrzega prawa, ponieważ jak wynika z akt sprawy Strona jest objęta pomocą finansową z MOPS. Kolegium zauważyło, że od dnia 01 stycznia 2014 r. zmieniły się zasady udzielania pomocy w zakresie objętym wnioskiem, w tym w zakresie ustawowego kryterium dochodowego, które w przypadku dotyczącym zakupu żywności nie przysługuje w wysokości 150% ustawowego kryterium dochodowego, co w praktyce, w realiach sprawy skutkuje tym, że Stronie ze względu na posiadany dochód własny nie przysługuje obecnie pomoc w formie zasiłku celowego, lecz wyłącznie w formie specjalnego zasiłku celowego. Dla Strony oznacza to, że występując o pomoc musi za każdym razem wykazać, że zaistniał niezdefiniowany w ustawie szczególnie uzasadniony przypadek, które to pojęcie w orzecznictwie sądowym zinterpretowane zostało jako sytuacja w sposób istotny odbiegająca od dotychczasowej, chociażby nawet trudnej sytuacji życiowej konkretnej osoby lub rodziny. Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Z. Ś. Napisał, że od dnia 01 lipca 2014 r. był bez środków do życia, jako opiekun dorosłej osoby niepełnosprawnej. Nikogo to nie interesuje, czy człowiek ma środki na życie, na leki i czy jest ubezpieczony. Ocenił, że Burmistrza i kierownika MOPS nie obchodzi los ludzi. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Stosownie do treści art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uchyla decyzję lub postanowienie jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] została podjęta z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2014r., Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] maja 2014r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w formie zasiłku celowego i celowego specjalnego na żywność. Materialnoprawną przesłankę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013r., Nr 182). Skarżący we wniosku z dnia 9 maja 2014r. domagał się bowiem przyznania zasiłków celowych z zakresu pomocy społecznej. Jak wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy jest on osobą znana organowi I instancji, złożony wniosek nie był bowiem pierwszym składanym przez niego. Przepis art. 36 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. 2013.182) wskazuje rodzaje świadczeń z pomocy społecznej. Są nimi m.in. zasiłki celowe i specjalne zasiłki celowe. Zgodnie z art. art. 39 cyt ustawy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Osobom bezdomnym i innym osobom niemającym dochodu oraz możliwości uzyskania świadczeń na podstawie przepisów o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych może być przyznany zasiłek celowy na pokrycie części lub całości wydatków na świadczenia zdrowotne. Zasiłek celowy może być przyznany w formie biletu kredytowanego. Przyznawany jest on po spełnieniu tzw. kryterium dochodowego określonego w art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Skarżący prowadzący gospodarstwo domowe z żoną przekracza kryterium dochodowe, które obecnie na osobę w rodzinie wynosi 456 zł. Niezależnie od dochodu może być przyznany zasiłek celowy osobom, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego lub w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. (art. 40 ustawy o pomocy społecznej). Osobom albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany w szczególnie uzasadnionych okolicznościach : 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. informacje o jednostce (art. 41 ustawy o pomocy społecznej). Przy rozpoznawaniu wniosków o świadczenia z pomocy społecznej w zakresie przyznania zasiłków celowych, jak w niniejszej sprawie organy administracji publicznej obowiązuje zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 k.p.a. Przepis ten nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Zgodnie z art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ponadto zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a natomiast w myśl art. 9 k.p.a. na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. To na organie więc a nie na skarżącym nałożony jest obowiązek dbałości o prawidłowy bieg postępowania administracyjnego. Z analizy przedstawionych sądowi przez organ akt administracyjnych a także dołączonych do akt sądowych tut sądu IVSA/Po 1026/14 - akt administracyjnych wynika, że organ I instancji rozpoznając wniosek skarżącego z dnia [...] maja 2014r. wydał kilka decyzji, natomiast organ II instancji wydał dwie decyzje. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2014r. nr [...] utrzymuje w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] maja 2014r. Nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego i celowego specjalnego na żywność. W uzasadnieniu tej decyzji SKO opisało przebieg postępowania od złożenia przez skarżącego wniosku z dnia [...] marca 2014r. o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego specjalnego z programu rządowego "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania" oraz zasiłku celowego specjalnego na leki i leczenie. I wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2014r. Nr [...] Dyrektor MOPS odmówił wnioskodawcy pomocy w formie zasiłku celowego i celowego specjalnego na żywność. W uzasadnieniu organ odniósł się również do regulacji związanej z ustanowieniem programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Podał, że ‘wniosek strony o pomoc dotyczył pomocy finansowej w formie zasiłku celowego z programu rządowego ‘Pomoc państwa w zakresie dożywiania" oraz zasiłku celowego specjalnego na leki i leczenie". Wskazał, że brak możliwości przyznania odwołującemu zasiłku celowego na podstawie programu wieloletniego ‘Pomoc państwa w zakresie dożywiania". W aktach administracyjnych organ przedłożył decyzje organu I instancji. Była to decyzja z [...] maja 2014r. nr [...], którą organ I instancji odmówił przyznania Wnioskodawcy pomocy w formie zasiłku celowego na żywność z programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" oraz odmówił przyznania Wnioskodawcy specjalnego zasiłku celowego na zakup odzieży letniej. Jest to decyzja, od której odwołanie rozpoznało SKO w [...] decyzją z [...] lipca 2014r. Nr[...] , która jest w tut sądzie rozpoznawana pod sygn. IVSA/Po 1026/14. W odpowiedzi na skargę w niniejszej sprawie SKO w [...] podało, że rozpoznawało w niniejszej sprawie odwołanie od decyzji z [...] maja 2014r. Nr [...] odmawiającej skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego i celowego specjalnego na żywność. Ta decyzja nie została dołączona do akt sprawy. Nadto SKO w [...] w zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji z [...] lipca 2014r. ([...]) wskazało, co już wyżej podkreślono, że rozpoznaje odwołanie od decyzji z [...] maja 2014r. Nr [...], czyli od jeszcze innej. W uzasadnieniu decyzji SKO, co również wyżej Sąd podkreślił, SKO w [...] odnosiło się do decyzji rozpoznającej wniosek o pomoc finansową w formie zasiłku celowego z programu rządowego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" oraz zasiłku celowego na leki i leczenie, czyli w części pokrywającej się ze sprawa rozpoznana przez SKO w [...] decyzją z [...] lipca 2014r. Nr [...]. Z przedłożonych dokumentów przez organ, z treści decyzji, zarówno jej rozstrzygnięcia jak i uzasadnienia nie można ustalić co było faktycznie przedmiotem rozpoznania. SKO w [...] w zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji podało, że sprawę zainicjował wniosek skarżącego z dnia [...] marca 2014r. w zakresie pomocy w zakresie dożywiania z programu rządowego i w zakresie zasiłku celowego na leki i leczenie. W decyzji z [...] lipca 2014r. Nr [...] SKO w [...] wskazało, że sprawę zainicjował wniosek skarżącego z dnia [...] maja 2014r. o przyznanie pomocy w zakresie dożywiania z programu rządowego i w zakresie zasiłku celowego na zakup odzieży letniej. W aktach znajduje się natomiast wniosek Z. Ś. z dnia [...] maja 2014r. o przyznanie zasiłku celowego na dożywianie z programu rządowego, pomoc na wykupienie recept, leków i o dofinansowanie w zakupie obuwia, odzieży letniej i środków czystości. Znajduje się również protokół przyjęcia podania wniesionego ustnie z [...] maja 2014r., w którym skarżący domagał się zasiłku celowego z programu rządowego, zasiłku celowego specjalnego na leki, zasiłku celowego specjalnego na zakup obuwia i odzieży letniej oraz środków czystości. Nie ma osobnego wniosku o zasiłek celowy i celowy specjalny na żywność. Skoro organ I instancji osobno rozpoznał wniosek o zasiłek na dożywianie z programu rządowego, to nie ma podstaw, by SKO w dwóch odrębnych decyzjach zajmowała w tej kwestii stanowisko. Jeżeli przedmiotem rozpoznania przez SKO był osobno wniosek o zasiłek celowy i celowy specjalny na żywność inny od wniosku o dożywianie w ramach programu rządowego, należało wskazać w jakiej decyzji organ I instancji o tej kwestii rozstrzygał, czy zajmował stanowisko w odpowiedzi na konkretny wniosek, czy tez uznał, że przy braku pomocy z programu rządowego wypowie się również w aspekcie zasiłków na żywność. Zgodnie z art. 133 § 1 zd. 1 ustawy z dnia 39 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. 2012.270) Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Przedstawione Sądowi przez organ akta sprawy jak i zaskarżona decyzja, w której innej decyzji organu I instancji dotyczyło rozstrzygnięcie a innej uzasadnienie, uniemożliwiają merytoryczne rozpoznanie sprawy. Uchybienia w procedurze, inne daty, numery decyzji organu I instancji, inne daty wniosku skarżącego uniemożliwiają kontrolę decyzji, już choćby w zakresie ustalenia, co było przedmiotem jej rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu nie było podstaw do wzywania organu do uzupełnienia materiału sprawy. Jak Sąd wyżej podał błędy nie dotyczyły jedynie oczywistych pomyłek w zakresie dat czy numerów, które organ mógłby prostować. Nie polegały jedynie na nie dołączeniu decyzji organu I instancji czy też wniosku skarżącego. Uchybienia w procedurze dotyczyły nieprawidłowego określenia przedmiotu rozpoznania, poczynając od wskazania daty i zakresu wniosku skarżącego. W tym stanie rzeczy uznając, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien wziąć pod uwagę wytyczne przedstawione przez Sąd w treści uzasadnienia.