IV SA/Po 1026/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 marca 2017 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy M. z dnia 4 maja 2016 r. nr [...] i postępowanie administracyjne umarza; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej B. S. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrot kosztów postępowania. Sygn. akt IV SA/Po [...] Uzasadnienie Decyzją z dnia 28 lipca 2016r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a." – oraz art. 61 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016r., poz. 778 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "ustawa" – utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy M. z dnia 4 maja 2016r.nr [...], ustalającej na rzecz [...] J. W. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie jednej elektrowni wiatrowej o mocy do 1,0 MW wraz infrastrukturą towarzyszącą (plac manewrowy), na działce o nr ewid. [...] w miejscowości Z., gmina M.. Kolegium wyjaśniło, że postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest dwuinstancyjne. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada dwuinstancyjności, określona w art. 15 k.p.a. ustanawia regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. Z zasady dwuinstancyjności wynika obowiązek organu administracji publicznej pierwszej instancji merytorycznego rozpoznania sprawy oraz obowiązek organu drugiej instancji jej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia celem skontrolowania, czy działania podejmowane przez organ pierwszej instancji były prawidłowe. Postępowanie odwoławcze nie ogranicza się wyłącznie do kontroli poprawności rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji, lecz ma na celu uzupełnienie stanu faktycznego i materiału dowodowego sprawy oraz uwzględnienie tych zmian w stanie prawnym sprawy, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Istota dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Reasumując, charakter kontroli instancyjnej związany jest z badaniem prawidłowości zaskarżonej decyzji pod względem faktycznym i prawnym. Dotyczy zatem legalności, celowości, słuszności (zgodności z prawdą materialną), gospodarności i rzetelności przeprowadzonego postępowania oraz podjętego w jego wyniku rozstrzygnięcia. Jest to kontrola merytoryczna i kontrola formalna. Dwuinstancyjność jest standardem rzetelnego postępowania, wymaganym przez zasady państwa prawa, dlatego za niedopuszczalne zależy uznać stosowanie rozszerzającej wykładni tam, gdzie uszczuplałaby ona wspomniany standard. Weryfikacja rozstrzygnięć administracyjnych w administracyjnym toku instancji następuje wyłącznie wskutek czynności strony, jaką jest wniesienie zwyczajnego środka prawnego. Organ odwoławczy (organ drugiej instancji) nie może działać z urzędu. Możliwość uruchomienia weryfikacji orzeczenia podjętego w pierwszej instancji jest istotą prawa do zaskarżenia wyrażonego w art. 78 Konstytucji RP. Nakłada ono na ustawodawcę obowiązek nie tylko formalnego uprawnienia strony do wniesienia środka zaskarżenia od orzeczenia lub decyzji wydanych w pierwszej instancji, ale także stworzenia gwarancji prawnych, zabezpieczających skuteczność tego środka w tym sensie, że powinien on umożliwić organowi drugiej instancji merytoryczną ocenę prawidłowości rozstrzygniętej sprawy. Artykuł 78 Konstytucji RP stanowi bowiem także gwarancję obiektywnej i realnej kontroli instancyjnej, której celem jest zapobieganie pomyłkom i arbitralności w pierwszej instancji. Wyrażone w ww. przepisie prawo zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji może być ograniczone wyłącznie w drodze ustawy (art. 78 zd. 2 Konstytucji RP). Następnie Kolegium podkreśliło, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest zgodna z prawem. Dalej organ przytoczył treść art.61 ust.1 u.o.p.z.p. wskazując, że decyzja o wz nie jest decyzją uznaniową, a uzależniona jest od łącznego spełnienia warunków wymienionych w art.61 ust.1 u.o.p.z.p., które w przedmiotowej sprawie zostały spełnione. Następnie Kolegium nie podzieliło stanowiska odwołującej B. S., że elektrownie wiatrowe nie są urządzeniami infrastruktury technicznej, albowiem utarta linia orzecznictwa sądów administracyjnych stoi na stanowisku, że elektrownie wiatrowe stanowią urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu przepisów art.61 ust.3 u.p.z.p. Konsekwencją przyjęcia stanowiska, że elektrownie wiatrowe są urządzeniami infrastruktury technicznej jest, po myśli art.61 ust.3 u.p.z.p. nie stosowanie do niej przepisów art.61 ust.1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. tj. zasady "dobrego sąsiedztwa" i dostępu do drogi publicznej. Tak też przeprowadzono w nin. sprawie analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Planowaną inwestycję uzgodniono z właściwymi organami określonymi w art.53 ust.4 u.p.z.p. Nadto organ wskazał, że osoba ubiegająca się o wydanie warunków zabudowy nie dysponować prawem do terenu, na którym ma być zlokalizowana inwestycja. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do sądu administracyjnego złożyła B. S. podkreślając, wadliwość wydanej decyzji i domagając się uchylenia decyzji organów I i II instancji jako naruszających prawo w całości i umorzenia postępowania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art.7, 77, 80 i 107 kpa poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego; naruszenie art. 59 ust.1, art.60 ust.1 poprzez ich zastosowanie, art.61 ust.1 pkt 1, 2 i 4 poprzez jego niezastosowanie, art.61 ust.3 u.p.z.p. poprzez jego zastosowanie. W uzasadnieniu skargi obszernie rozwinęła treść zarzutów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, po myśli § 2 tegoż artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny nie rozpoznaje zatem spraw merytorycznie, a bada jedynie legalność zaskarżonej decyzji, tzn. ocenia, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje tylko w przypadku wykazania istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja organu II instancji narusza prawo, w stopniu skutkującym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, jednakże z przyczyn innych aniżeli wymienione w skardze. Przede wszystkim należy wskazać, że w dniu 15 lipca 2016r. weszła w życie ustawa z dnia 20 maja 2016r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U.2016, poz.961). Zgodnie z art. 14 ust. 5 ustawy postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, dotyczące elektrowni wiatrowych, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy umarza się. Nie ulega bowiem żadnych wątpliwości, że decyzja Wójta Gminy M. nr [...] z dnia 4 maja 2016r., na skutek wniesionego przez stronę postępowania B. S. odwołania, nie stała się ostateczna do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 20 maja 2016r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. 2016, poz.961), która weszła w życie w dniu 15 lipca 2016r. Zatem od dnia 16 lipca 2016r. Kolegium rozpoznając przedmiotową sprawę w toku postępowania odwoławczego było zobowiązane do uwzględnienia nowego stanu prawnego, istniejącego w dacie orzekania. Z treści art. 14 ust. 5 cytowanej ustawy jak już wspomniano wynika obowiązek umorzenia postępowania w przedmiocie warunków zabudowy w sytuacji, gdy postępowanie zostało wszczęte i nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy. Skoro więc decyzja organu II instancji została wydana już po wejściu w życie ustawy (28 lipca 2016r.), to istniała konieczność umorzenia postępowania pierwszej instancji. Sprawa, jakkolwiek wszczęta przed datą wejścia w życie powołanej ustawy, nie została zakończona do tej daty, co obligowało organ do jej umorzenia, czego organ nie uczynił. Dodatkowo należy wskazać, że przepis art. 14 ust. 6 o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych odnosi się do ostatecznych decyzji WZ dotyczących elektrowni wiatrowych, ponieważ wymóg wydania decyzji WZ dotyczącej elektrowni wiatrowych przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed dniem 16 lipca 2016r., dotyczy decyzji, na podstawie której można skutecznie wszcząć postępowanie w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W sytuacji, gdy postępowanie w sprawie wydania decyzji WZ nie zostało zakończone, np. na skutek złożenia odwołania - jak w przedmiotowej sprawie - postępowanie w sprawie warunków zabudowy podlega umorzeniu, zgodnie z art. 14 ust. 5 ustawy. Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżona decyzja narusza prawo, na podstawie art. 145 § 3 i § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art.135 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł w myśl art.200 p.p.s.a.