IV SA/Po 1028/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2017 r. sprawy ze skargi I.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy P. na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; zwanej dalej "k.p.a.") oraz art. 2, art. 7, art. 8, art. 17, art. 39, art. 101, art. 102, art. 106, art. 107 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163; zwanej dalej "u.p.s.") odmówił przyznania I. W. (zwanemu dalej również "skarżącym") zasiłku celowego na pokrycie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zakup butli gazowej oraz na malowanie korytarza i pokoju. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że skarżący jest osobą nieaktywną zawodowo, przez okres [...] lat prowadził działalność gospodarczą w branży budowlanej, która została zawieszona, a w dniu [...] kwietnia 2015 r. uznany przez Powiatowy Zespół ds Orzekania o Niepełnosprawności w P. za osobę niepełnosprawną w stopniu lekkim. Skarżący jest nieaktywny zawodowo, nie zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. jako osoba bezrobotna poszukująca zatrudnienia. Skarżący deklaruje, że nie osiąga żadnych dochodów własnych. Żona skarżącego od dnia [...] marca 2016 r. do dnia [...] lipca 2016 r. odbywa staż organizowany przez Powiatowy Urząd Pracy. Rodzina zamieszkuje w budynku wolnostojącym, stanowiącym własność skarżącego. W tej samej nieruchomości zamieszkuje dorosła córka i wnuczka. Obie rodziny deklarują prowadzenie odrębnych gospodarstw domowych, przy korzystaniu ze wspólnej kuchni. Skarżący oświadczy, że ponosi całość opłat. Organ zaznaczył, że córka skarżącego nie wyraziła zgodny na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, wobec czego ustalenie możliwości alimentacyjnych na rzecz rodziców, jak również partycypowania we wspólnych kosztach użytkowania mediów okazało się niemożliwe. W dalszej kolejności organ I instancji wyjaśnił, że w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku tj. w lutym 2016 r. rodzina skarżącego nie posiadała dochodu, co stanowi o fakcie nie przekroczenia kwoty kryterium uprawniającego do świadczeń z pomocy społecznej i uprawnia do przyznania pomocy z art. 39 u.p.s.. Organ I instancji wyjaśnił, że dysponuje ograniczonymi środkami, z których musi zabezpieczyć podstawowe kierunki działania. Mając na uwadze sytuację skarżącego przyznano pomoc w formie dofinansowania do zakupu leków dla w wysokości 50% wyceny tj. [...] zł oraz zasiłek okresowy od [...] marca 2016 r. do [...] marca 2016 r. w wysokości [...] zł, z którego skarżący może realizować potrzeby wskazane we wniosku. Organ I instancji odmówił przyznania zasiłku celowego na pokrycie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, gdyż opłata ta nie mieści się w katalogu "potrzeb bytowych" wymagających zaspokojenia ze świadczeń pomocy społecznej. Odmówiono również przyznania zasiłku celowego na zakup butli gazowej, gdyż organ pomocy społecznej nie ma obowiązku uwzględniać wszystkich potrzeb zgłoszonych przez stronę. Zakup gazu butlowego do wspólnie użytkowanej z córką kuchni nie jest potrzebą niezbędną, którą musi zabezpieczyć jedynie skarżący. Ponadto z przyznanego zasiłku okresowego, rodzina może zrealizować również tę potrzebę. Organ I instancji nie znalazł również przesłanek do przyznania zasiłku celowego na malowanie kuchni i korytarza. Organ wyjaśnił, że skarżący wskazał, iż latem 2015 r. w wyniku katastrofy naturalnej doszło do zerwania poszycia dachu na budynku mieszkalnym, który zamieszkuję, a opady deszczu doprowadziły do zalania mieszkania. W ocenie organu I instancji wymalowanie mieszkania nie jest najpilniejszą potrzebą bytową. Ponadto organ w 2015 r. zlecił i sfinansował przeprowadzenie w nieruchomości skarżący remont dachu i poniósł z tego tytułu wydatek w formie zasiłku celowego w wysokości [...] zł Organ zaznaczył również, że w 2015 r. na zasiłki celowe otrzymał wsparcie z budżetu gminy w kwocie [...]zł, a wsparciem objęto [...] osoby, co stanowi o kwocie miesięcznego wsparcia w wysokości [...] zł. W budżecie gminy na 2016 roku zaplanowano kwotę [...]zł na realizację wsparcia z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego. Przy założeniu tej samej liczby osób , które korzystały z ww. wsparcia w 2015 r. średni miesięczny zasiłek celowy w 2016 r. to kwota [...]zł. Środki na pomoc społeczną muszą zabezpieczyć potrzeby związane z całym rokiem i uwzględniać potrzeby wszystkich podopiecznych, w tym tych gospodarstw domowych, gdzie na utrzymaniu są uczące się dzieci, a dochody rodziny są znacznie poniżej minimum socjalnego. Odwołanie od ww. decyzji złożył I. W.. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek taki może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Wykładni pojęcia "niezbędnej potrzeby życiowej" należy dokonywać przy uwzględnieniu wskazań zawartych w art. 39 ust. 2 u.p.s., celów i zadań pomocy społecznej oraz wskazań zawartych w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych. W ocenie Kolegium wyżej przedstawione wyliczenie ma charakter przykładowy, a zgłaszane potrzeby muszą być oceniane pod kątem tego czy mieszczą się w celach i zadaniach pomocy społecznej. Jak wyjaśniło Kolegium niezbędna potrzeba życiowa to taka, która jest usprawiedliwiona ze względu na zachowanie życia, zdrowia a także pełnienia ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny. Chodzi zatem o potrzebę uzasadnioną podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę. Innymi słowy, niezbędna potrzeba życiowa to taka bez zaspokojenia, której osoba nie może egzystować, zagrożone są warunki jej istnienia, a w szczególności życia lub zdrowia. Oceniając wniosek skarżącego Kolegium uznało, że pokrycie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie mieści się w wyżej przedstawionej definicji niezbędnej potrzeby bytowej. Ponadto Kolegium dodało, że skarżący prowadzi gospodarstwo domowe wraz z żoną, a w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku rodzina nie osiągnęła żadnego dochodu. Tym nie mniej, opłaty za wywóz odpadów komunalnych, w przypadku gdy rodzina zdecydowała się na segregację śmieci są na tyle niewysokie (ok. [...] zł za dwuosobowe gospodarstwo domowe), że ich uiszczenie nie przekracza możliwości rodziny. Kolegium nie znalazło również podstaw aby uwzględnić wniosek skarżącego w zakresie zasiłku na zakupu butli gazowej oraz pokrycia kosztów malowania korytarza i pokoju. Kolegium wyjaśniło, że skarżący odrębnymi decyzjami otrzymał wsparcie w postaci zasiłku okresowego (decyzja z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]) oraz w postaci zasiłków celowych na dofinansowanie zakupu leków (decyzja z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]). Tym samym, rodzina nie została pozostawiona sama w trudnej sytuacji finansowej, a z przyznanej pomocy jest w stanie ponieść koszty związane z opłatami z zakupem butli gazowej czy nawet kosztami malowania. Organ pomocy społecznej przyznał skarżącemu pomoc w postaci zlecenia i sfinansowania naprawy dachu w kwocie [...]zł, przyznając na ten cel zasiłek celowy. Skarżący otrzymał więc pomoc na częściowe usunięcie skutków zerwania dachu, a fakt, iż konieczne jest przeprowadzenie dalszych prac remontowych nie uzasadnia kolejnego angażowania środków publicznych. Wprawdzie, zasiłek celowy może zostać przyznany na pokrycie kosztów drobnych remontów, a do takich należy zaliczyć malowanie 1 pokoju i korytarza, jednakże nie oznacza to, że wydatek taki będzie finansowany w każdym przypadku wystąpienia z takim wnioskiem. Organy pomocy społecznej dysponują ograniczonymi zasobami pieniężnymi i są zmuszone do takiego dysponowania nimi, aby wspomóc jak największą liczbę osób wymagających pomocy. Pokrywanie kosztów remontu, poza szczególnymi wypadkami, może więc nastąpić wówczas, gdy ośrodek dysponuje pewną nadwyżką w posiadanych środkach w stosunku do zgłaszanych przez podopiecznych potrzeb. Ponadto Kolegium stwierdziło, że skoro w tym samym budynku mieszka E. W. z córką i prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, to powinna partycypować w kosztach utrzymania mieszkania oraz wspomóc rodziców w zaspokajaniu ich potrzeb bytowych. Wsparcie ze strony organów państwa, a więc także organów pomocy społecznej ma charakter subsydiarny. Oznacza to, że pomoc społeczna powinna wkraczać dopiero wówczas, gdy rodzina nie ma możliwości zaspokojenia wnioskowanych potrzeb przy wykorzystaniu własnych zasobów, możliwości i uprawnień. Natomiast jednym z podstawowych obowiązków dzieci jest niesienie pomocy rodzicom, przede wszystkim wówczas gdy znajdują się oni w trudnej sytuacji zdrowotnej czy materialnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego I. W. stwierdził, że pomimo udzielonego wsparcia z pomocy społecznej jego sytuacja jest bardzo trudna, a trudności wynikające z ograniczonej ilości posiadanych środków płatniczych mają bezpośrednie przełożenie na stan zdrowia, gdyż mus dokonywać wyboru - dokonać należnych opłat czy kupić żywność, leki środki czystości oraz inne niezbędne. Cała ta sytuacja powoduje u niego stres, który doprowadził go do depresji i konieczności podjęcia leczenia. Brak pomocy zagrożona jego dalszej egzystencji oraz prawidłowemu funkcjonowaniu rodziny. Musi spłacać zadłużenia, które powstało w okresie kiedy się stał podopiecznym ośrodka pomocy społecznej. W dalszej części skarżący przedstawił kwoty przyznanych świadczeń z pomocy społecznej, starając się wykazać, iż przyznana pomoc nie jest wystarczająca. Dodał również, że nie prowadzi z córką wspólnego gospodarstwa domowego. Córka jest matką samotnie wychowującą dziecko. Zatrudniona na pół etatu nie uczestniczy w ponoszeniu kosztów z tytułu utrzymania domu, a skarżący nie może w żaden sposób zmusić córki do ponoszenia wspomnianych kosztów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Podstawą prawną wydania tych decyzji był przepis art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s, który stanowi, iż zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zasiłek celowy może być przyznany również w celu realizacji postanowień kontraktu socjalnego (art. 39a. ust. 1 u.p.s.), osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (art. 40 ust. 1 u.p.s.), a także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (art. 40 ust. 2 u.p.s.). Zauważyć należy, że pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej", którym posłużył się ustawodawca w art. 39 ust. 1 u.p.s. nie jest prawnie niedookreślone, a jego interpretacja i ocena należą w każdorazowo rozpoznawanej sprawie do organu rozstrzygającego. W art. 39 ust. 2 ustawy wyjaśnia się przykładowo, co należy rozumieć pod pojęciem "niezbędnej potrzeby bytowej" wymieniając tam m.in. zakup niezbędnych przedmiotów użytku domowego, czy koszt drobnych remontów i napraw w mieszkaniu. Dodatkowo zaznaczyć trzeba, że decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku celowego ma charakter decyzji uznaniowej. Taki charakter decyzji oznacza, że organ administracji ma swobodę decyzyjną, co do ustalenia treści decyzji uznaniowej, związaną z realizowaniem określonej w zakresie przedmiotu decydowania, polityki państwa. Kontrola sądu administracyjnego, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do takich decyzji ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem, czy prowadząc postępowanie w sprawie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz czy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia. Istotne znaczenie przy tym ma uzasadnienie wydanej przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1794/10; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku rozstrzygnięć podejmowanych w trybie uznania administracyjnego kontroli sądowej podlega jedynie to, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo prowadzonym postępowaniem z zachowaniem procedury administracyjnej, zwłaszcza szczegółowym ustaleniem stanu faktycznego. Natomiast ocena pod kątem kryteriów słuszności i celowości prowadzona jest wyłącznie w zakresie - czy organy administracji nie przekroczyły granicy uznania administracyjnego. Oczywistym jest, że podejmowanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać dowolności i arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. Wydając decyzje o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem określonej regulacji. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2009 r., I OSK 1535/08; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle przedstawionych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że odpowiada ona prawu. W ocenie Sądu Kolegium nie uchybiło wskazanym powyżej przepisom, w wystarczającym stopniu zebrały i oceniły materiał dowodowy. Bezspornym jest, że skarżący spełnia kryteria wynikające z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., jednak rozpoznając niniejszą sprawę na uwadze należało mieć w szczególności podstawowe cele jakie spełniać ma instytucja pomocy społecznej. Z art. 2 ust. 1 u.p.s. wynika, że ma ona na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zwrócić należy również uwagę na treść art. 3 ust. 1 u.p.s. w którym wskazano, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Ponadto istotnym jest, że z art. 3 ust. 4 u.p.s. wynika, iż potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W ocenie Sądu Kolegium prawidłowo oceniło, że żądane przez skarżącego dofinansowanie nie może zostać uznane za niezbędną potrzebę, o której mowa w art. 39 ust. 1 u.p.s. Podkreślić należy, że pojęcie "niezbędna potrzeba bytowa", o której mowa w art. 39 ust. 1 u.p.s. odnosi się do potrzeb, których zaspokojenie uzasadnione jest podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę. Taką potrzebą nie jest w niniejszej sprawie pokrycie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zakup butli gazowej oraz na malowanie korytarza i pokoju. Ponadto w niniejszej sprawie zaznaczyć trzeba, że pomoc społeczna ma zmierzać do pomocy, a nie do całkowitego wyręczania osób w pozyskiwaniu środków na życie. Nie może również zmierzać do zaspokojenia wszelkich zgłaszanych żądań. Sprzeciwiałoby się to celom opieki społecznej, a co za tym idzie interesowi społecznemu. Celem opieki społecznej jest z jednej strony zaspokojenie niezbędnych potrzeb umożliwiających życie w warunkach odpowiadających godności człowieka, z drugiej zaś przyczynienie się do usamodzielnienia osób i rodzin korzystających z tej pomocy oraz ich integrację ze środowiskiem. Podkreślić przy tym należy, że organy administracji działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Są zatem upoważnione do ograniczenia rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na szczupłość pozostających w ich dyspozycji środków finansowych, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Jak wykazało to Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej w kwietniu 2016 r. skarżąc otrzymał wsparcie w postaci zasiłku okresowego (decyzja z dnia [...] kwietnia 2016r. nr [...]) oraz w postaci zasiłków celowych na dofinansowanie zakupu leków (decyzja z dnia [...] kwietnia 2016r. [...]). Tym samym z uwagi na trudną sytuację życiową, w której znalazł się skarżący, nie został on pozbawiony opieki organów pomocy społecznej. Niemniej jednak podkreślić należy raz jeszcze, że celem pomocy społecznej nie jest zaspokajanie wszelkich potrzeb osób, które znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, a jedynie potrzeb niezbędnych. Z powyżej wskazanych powodów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.