IV SA/Po 1028/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2020 r. sprawy ze skargi M. Z., M. Z. na zarządzenie pokontrolne Inspektor Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie zaprzestania zbierania odpadów oddala skargę w całości Inspektor Ochrony Środowiska zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] września 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz. U. z. 2019 r., poz. 1355 ze zm.) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od [...] lipca 2019 r. do [...] sierpnia 2019 r. na terenie działek o nr ewid. [...] i [...] przy ul. [...] w m. [...] gm. [...] należących do M. i M. Z., ul. [...], [...], udokumentowanych protokołem kontroli Nr [...], zarządził wykonanie obowiązku zaprzestania zbierania odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym bez decyzji na zbieranie odpadów. Termin realizacji obowiązku wyznaczono bezpośrednio po otrzymaniu zarządzenia, a termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń wyznaczono na dzień [...] października 2019 r. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wskazano, że na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej przez inspektorów Delegatury Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...] w dniach od [...] lipca 2019 r. do [...] sierpnia 2019 r. na terenie opisanych powyżej działek stwierdzono nieprawidłowość w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. I tak, podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] lipca 2019r. na działkach o nr ewidencyjnych [...] i [...] w m. [...] gm. [...] stwierdzono, w części działki ogrodzonej betonowym płotem i siatką, magazynowanie odpadów, tj. słupów betonowych, płyt betonowych, krawężników betonowych, odpadów z betonu oraz z remontów i rozbiórek budynków, gruzu ceglanego, krawężników betonowych zmieszanych z glebą, gruzu budowlanego zmieszanego z ziemią, płyt żelbetowych, stalowych legarów, płyt styropianowych. Znajdujące się na terenie nieruchomości odpady, z wyjątkiem odpadów płyt styropianowych, ujęte zostały w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z. 2016r., poz. 93), jakie osoba fizyczna może przyjąć do wykorzystania na własne potrzeby. Odpady płyt styropianowych, które znajdowały się na nieruchomości o nr ewid. [...], nie zostały ujęte w powyższym rozporządzeniu. Płyty styropianowe powstały w wyniku demontażu z budynku zlokalizowanego we [...] przy ul. [...] i będącego własnością M. i M. Z., a następnie zostały przewiezione na działkę o nr ewid. [...] do m. [...]. Stwierdzona na terenie nieruchomości o nr ewid. [...] pryzma odpadów płyt styropianowych o objętości wyliczonej na podstawie załącznika nr 6 do ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 701 ze zm.) wynosi 10,99 m3. Na płytach styropianowych widoczny był klej, co świadczy o tym, że płyty te pochodzą z demontażu. Stwierdzona pryzma nie była pokruszona, połamana, nie była zanieczyszczona ani porośnięta roślinnością. Stan tej pryzmy wskazywał na to. iż odpady te zostały przywiezione na działkę w krótkim czasie poprzedzającym oględziny terenu. M. i M. Z. nie posiadają zezwolenia na zbieranie odpadów na działce o nr ewid. [...] przy ul. [...] w m. [...], gm. [...]. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy o odpadach przez wytwórcę odpadów rozumie się każdego, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów (pierwotny wytwórca odpadów). Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 34 cytowanej ustawy zbieranie odpadów jest to gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o których mowa w pkt 5 lit, b. Zgodnie z art. 41 ust 1 ustawy prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Kontrolowany nie przedstawił decyzji na zbieranie odpadów. Wytworzone odpady w postaci płyt styropianowych zbierane są na działce o nr ewid. [...] przy ul. [...] w m. [...], czyli poza miejscem ich wytworzenia (ul. [...] we [...]), w związku z czym kontrolowany był zobowiązany uzyskać decyzję, o której mowa w art. 41 ust 1 ustawy o odpadach, tj. decyzji na zbieranie. Skargę na powyższe zarządzenie pokontrolne wnieśli M. i M. Z. reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika wnosząc o uchylenie zaskarżonego zarządzenia. W ocenie skarżących zarządzenie powyższa narusza 3 ust. 1 pkt 32 i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach przez uznanie skarżących za wytwórców odpadów w sytuacji, gdy ich działalność lub bytowanie nie spowodowało powstawania odpadów, o których mowa w zarządzeniu pokontrolnym, oraz nie przeprowadzali oni wstępnej obróbki, mieszania lub innych działań powodujących zmianę charakteru lub składu tych odpadów; a nadto skarżący nie są wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ wydający zaskarżone zarządzenia pokontrolne błędnie przyjął, że skarżący są wytwórcami odpadów znajdujących się na nieruchomości, a w konsekwencji zarządził zaprzestania zbierania odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, bez decyzji na zbieranie odpadów. W myśl przepisu art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy o odpadach przez wytwórcę odpadów rozumie się każdego, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów (pierwotny wytwórca odpadów), oraz każdego, kto przeprowadza wstępną obróbkę, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów; wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw jest podmiot, który świadczy usługę, chyba że umowa o świadczenie usługi stanowi inaczej. Zgodnie z przepisem art. 27 ust. 1 powołanej ustaw wytwórca odpadów jest obowiązany do gospodarowania wytworzonymi przez siebie odpadami. Gdyby zatem przyjąć, że powołane przez organ odpady pochodzą z remontu przeprowadzonego na innej nieruchomości, to stwierdzić należało, że wytwórcą odpadów nie są skarżący, ale podmiot świadczący usługi remontowe, czego organ w ogóle nie wziął pod uwagę i nie ustalał. Mając zaś to na uwadze stwierdzić należy, że to wytwórca odpadów był zobowiązany do ich zagospodarowania. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje stanowisko wskazując dodatkowo, że w dniu podpisania protokołu M. Z. poinformował, że zgromadzony na działce nr [...] styropian pochodzi z remontu i rozbudowy swojego domu przy ul. [...] i został przywieziony na teren działki w celu przechowania przed ponownym wykorzystaniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest zarządzenie pokontrolne Inspektor Ochrony Środowiska z [...] września 2019 r., wydane na postawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska. Zgodnie z tym przepisem, na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. W myśl zaś art. 12 ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Należy dodać, że niepoinformowanie w wyznaczonym terminie organu Inspekcji Ochrony Środowiska o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych lub poinformowanie niezgodnie z prawdą organ Inspekcji Ochrony Środowiska o wykonaniu zarządzeń pokontrolnych stanowi wykroczenie zagrożone karze aresztu, ograniczenia wolności lub grzywny (art. 31a ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska). W orzecznictwie przyjęto, że zarządzenie pokontrolne wydawane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska może być zaskarżone do sądu administracyjnego jaki inny akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Władczy charakter zarządzenia przejawia się tu w obowiązku informacyjnym jego adresata wynikającym z art. 12 ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt II GSK 1009/08, ONSAiWSA 2010, Nr 5, poz. 86). Równocześnie należy zwrócić uwagę na okoliczność, że ów władczy charakter zarządzeń pokontrolnych jest ograniczony do wskazanych wyżej obowiązków informacyjnych z art. 12 ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. W szczególności zarządzenia te nie nakładają na ich adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mógłby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może ciążyć na nich na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne (por. np. T. Czech, "Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska"; ZNSA 3/2011, s. 93). Wynika z tego m. in., że strona może nie zgodzić się z zarządzeniami pokontrolnymi i poinformować o tym organ. Jeżeli strona uczyni to w terminie określonym w zarządzeniu pokontrolnym, nie poniesienie odpowiedzialności z art. 31a ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska (albo innej osoby fizycznej) – por. np. wyrok NSA z 27 stycznia 2017 r., II OSK 1156/15 - CBOSA. Sąd rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska bada przede wszystkim, czy: 1) kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ; 2) treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli; 3) a także, czy treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. W postępowaniu tym sąd nie bada natomiast legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, w tym poczynienia tych ustaleń w zgodzie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w sprawie nie budzi wątpliwości, że kontrola została przeprowadzona przez organ do tego uprawniony (zob. art. 2 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska).Nie budzi również wątpliwości, że treść zarządzeń pokontrolnych koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli. Wątpliwości budzi jedynie adresat nałożonego obowiązku. Stosownie do treści art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do ich pozbycia się jest obowiązany. Jak stanowi art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami - art. 26 ust. 2 ustawy. Przez posiadacza odpadów rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości - art. 3 ust. 1 pkt 19 tej ustawy. Podkreślić należy, iż powyższy przepis nie zawęża pojęcia "posiadacz odpadów" do wytwórcy odpadów, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy o odpadach. W pojęciu "posiadacz odpadów" mieści się także osoba fizyczna (także osoba prawna i jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej), która jest w posiadaniu odpadów. Dla uznania, że taki podmiot jest posiadaczem odpadów wystarczające jest ustalenie, że osoba ta włada powierzchnią ziemi, na której są odpady. W takim przypadku działa bowiem domniemanie prawne z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. W ocenie Sądu organ prawidłowo ustalił, iż posiadaczem odpadów są skarżący, którzy są właścicielami przedmiotowej nieruchomości. Co więcej, wypełniają oni również definicję wytwórcy odpadów, o jakiej mowa w art. 3 pkt 32 ustawy, którym jest każdy, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów (pierwotny wytwórca odpadów). Sam skarżący M. Z. poinformował bowiem organ w dniu podpisania protokołu, że zgromadzony na działce nr [...] styropian pochodzi z remontu i rozbudowy jego domu przy ul. [...] i został przywieziony na teren działki w celu przechowania przed ponownym wykorzystaniem. Innymi słowy, to działalność skarżących doprowadziła do powstania odpadów. Argumentacja skarżących zaprezentowana w skardze opiera się na przyjęciu, że zobowiązanym powinien być wytwórca odpadu, a więc podmiot realizujący prace remontowe. Mając jednak na względzie sytuację, taką jak w niniejszej sprawie, gdzie odpady pochodzą z nieruchomości skarżących i są składowane na innej należącej do nich nieruchomości, wskazywanie na podmiot wykonujący prace remontowe, jako podmiot odpowiedzialny, jest nieracjonalne. Skoro zatem, stosownie do treści art. 41 ust 1 ustawy o odpadach prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia, a skarżący nie dysponują powyższym (a okoliczności powyższe nie są kwestionowane przez skarżących), przyjąć należało, że kontrolowane zarządzenie odpowiada prawu. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.