IV SA/Po 1039/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie NSA Grażyna Radzicka (spr.) WSA Donata Starosta Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Wojewody z dnia [...]sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. znak [...] Starosta P. orzekł o zwrocie na rzecz: .A M. G. w 1/4 części, Z. S. Z. w 1/4 części, B. Z. w 1/2 części, nieruchomości położonej w P. przy ul. św. W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako: obręb J., arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni 0.2565 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy P. w P., jako własność Miasta P. (punkt I decyzji); oraz o zobowiązaniu osób, którym zwracana jest nieruchomość, do zwrotu na rzecz Miasta P. następujących kwot: A. M. G. do zwrotu kwoty 11 906,46 zł, Z. S. Z. do zwrotu kwoty 11 906,46 zł, B. Z. do zwrotu kwoty 23 812,92 zł. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wskazano, że na wniosek A. M. G., Z. S. Z., B. Z. wszczęto w dniu 4 lipca 2007 r. postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu nieruchomości położonej w P., stanowiącej działkę nr [...], arkusz mapy [...], obręb J. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot, stanowiąca w dacie wywłaszczenia własność tabularną J. P. w 2/4 częściach, S. Z. i K. Z. po 1/4 części, położona w P. przy ulicy Św. W. [...], stanowiąca działkę nr [...] o powierzchni 0.3576 ha, została wywłaszczona na mocy aktu notarialnego z dnia [...] listopada 1980 roku, repertorium A.I.nr [...] w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 10/74 poz. 64). Cel wywłaszczenia został określony na mocy decyzji Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Miejskich w P., Biuro Planowania Przestrzennego z dnia [...] października 1976 r., nr [...], zatwierdzającej plan realizacyjny budowy ulicy W. w Poznaniu na odcinku od A.P. do ulicy K.. Powyższa nieruchomość, w oparciu o opinię biegłych T. S. i A. W. została wyceniona i nabyta za cenę 214.974 zł. Dalej wskazano, że S. Z. zmarł, a spadek po nim na podstawie ustawy, zgodnie z prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] sierpnia 2007 r., sygn. akt [...] nabyli: żona M. Z. w 1/3 części, syn Z.Z. w 1/3 części i córka A. G. w 1/3 części. M. Z. zmarła, a spadek po niej nabyli na podstawie ustawy, zgodnie z prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] sierpnia 2007 r., sygn. akt [...]: córka A. G. w 1/2 części i syn Z. Z. w 1/2 części. K. Z. zmarł, a spadek po nim na podstawie testamentu notarialnego z dnia [...] marca 2008 r., rep. [...] nabyła B. Z. w całości z dobrodziejstwem inwentarza. J. P. zmarła, a spadek po niej na podstawie ustawy nabyli: syn K. Z. w 1/2 części i syn S. Z. w 1/2 części. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest działka nr [...], o powierzchni 0.2565 ha. Powstała ona w wyniku podziałów działki nr [...], o czym zaświadczył Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego GEOPOZ w dniu [...] listopada 2010 r. Oględziny ww. nieruchomości przeprowadzone w dniu [...] listopada 2008 r. wykazały, że działka ta w jej zachodniej części stanowi teren niezagospodarowany, porośnięty zdziczałą zielenią spontanicznie rosnącą. Wschodnia część działki częściowo zagospodarowana przez użytkownika sąsiedniej nieruchomości firmę I.. Przez środek działki grunt utwardzony płytami betonowymi dojazdowymi. Z pisma Urzędu Miasta P. Wydziału Gospodarki Nieruchomościami z dnia [...].06.2009 r., znak: [...] wynika, że nie odnaleziono dokumentów wskazujących na jakikolwiek tytuł prawny do nieruchomości Przedsiębiorstwa Handlu Zagranicznego i Informacji Techniczno - Handlowej I. do ww. gruntu. Zgodnie z planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego przekazanym przez Miejską Pracownię Urbanistyczną pismem z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...], który został uchwalony przez Prezydium Rady Narodowej w P. uchwałą Nr [...] z dnia [...] maja 1971 roku, teren obejmujący przedmiotową nieruchomość przeznaczony był jako teren parkingu. Ustalono w nim, że wjazd na teren tego parkingu miał odbywać się od strony ulicy Nowoprojektowanej Nr 1 i ulicy W. Na terenie parkingu miało powstać 540 miejsc postojowych. Postulowano wprowadzenie zieleni izolacyjnej z jednoczesnym zakazem zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej. Zarząd Dróg Miejskich pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...] poinformował organ, że działka nr [...] znajduje się poza układem drogowym ulicy Św. W. i nie stanowi drogi publicznej. W dniu [...] lipca 2010 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna. Podczas rozprawy administracyjnej nie przedłożono nowych wniosków dowodowych. Organ przytoczył treść przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, regulujących zwrot wywłaszczonych nieruchomości, a następnie wskazał, że w stosunku do działki nr [...], arkusz mapy [...] obręb J., spełnione zostały przesłanki zbędności określone w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem w terminach przewidzianych w powyższym przepisie nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia ani celu tego nie zrealizowano. Fakt ten bezspornie potwierdza wizja lokalna przeprowadzona przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu [...].10.2009 r. Starosta P. odwołując się do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 października 2002 r. sygn. akt III RN 181/01 oraz wyroków sądów administracyjnych wskazał, iż z uwagi na wyjątkowy charakter instytucji wywłaszczenia nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia przepisu art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a wystarczającą przesłanką zwrotu nieruchomości jest stwierdzenie istnienia na gruncie sytuacji faktycznej, która wskazuje na niezrealizowanie celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Zdaniem organu przeprowadzone postępowanie wykazało, że nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Mając powyższe na względzie organ orzekł o zwrocie nieruchomości oraz ustalił, na podstawie sporządzonego operatu szacunkowego, wysokość kwoty, stanowiącej zwrot na rzecz Miasta P. wypłaconego odszkodowania w jego zwaloryzowanej wysokości. Odwołanie od powyższej decyzji złożyło Miasto P., wnosząc o jej uchylenie w całości i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy lub o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Kwestionowanej decyzji zarzucono, naruszenie przepisu art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. W odwołaniu wskazano, iż organ I instancji nie zachował należytej staranności w zbieraniu materiału dowodowego i nie dokonał jego prawidłowej oceny czym naruszył przepis art. 77 Kpa. W dalszej części odwołania podano, iż:"w toku postępowania o zwrot ustalono, że aktem notarialnym z dnia [...] listopada 1980 r., rep. A.I. nr [...], Skarb Państwa nabył w trybie przepisów ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nieruchomość położoną w P. przy ul. W. nr [...], która stanowiła działkę nr [...] o powierzchni 3 576 m2. Nieruchomość Skarb Państwa nabył na potrzeby budowy ulicy W. (...). Budowa została zatwierdzona decyzją Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Miejskich w P., Biuro Planowania Przestrzennego z dnia [...].10.1976 r., nr [...]. (...) Odnosząc się do zasadności zwrotu, to zdaniem odwołującego się prawidłowa jego ocena może nastąpić po analizie planu realizacyjnego inwestycji polegającej na budowie ulicy W., zatwierdzonego wymienioną wyżej decyzją z dnia [...].10.1976 r. W uzasadnieniu decyzji Starosta P. wyjaśnił, że działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...]. W ocenie odwołującego się podział działki nr [...] związany był z realizacją budowy ulicy św. W. a z dokumentów dostarczonych przez Miejską Pracownię Urbanistyczną wynika, że teren działki przewidziany był pod zieleń izolacyjną. W odwołaniu podkreślono, że pozyskanie planu realizacyjnego zatwierdzonego ww. decyzją z [...] października 1976 r. pozwoli na prawidłowe ustalenie celu wywłaszczenia i wyjaśnienie różnicy w określeniu przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości, wskazanym w piśmie Miejskiej Pracowni Urbanistycznej z [...] lipca 2010 r. jako parking na 540 miejsc postojowych i zieleń izolacyjną, a w akcie notarialnym z [...] listopada 1980 r., jako budowa ulicy Św. W. na odcinku od A. P. do ulicy K. Wojewoda decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyczerpująco przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania. Następnie wskazał, że działając w trybie art. 136 kpa przeprowadził dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów w sprawie pozyskując z akt archiwalnych decyzję Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w P., Biuro Planowania Przestrzennego z [...] października 1976 r. nr [...], zatwierdzającą plan realizacyjny budowy ulicy W. w P. na odcinku od A. P. do ulicy K., wraz z załącznikami. Do akt sprawy dołączono kopię fragmentu planu sytuacyjnego, stanowiącego załącznik do decyzji z [...] października 1976 r. nr [...], na którym, korzystając z pomocy pracownika Wojewódzkiej Inspekcji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. zakreślono obszar, który prawdopodobnie odpowiada terenowi obecnej działki nr [...]. Na planie w obrębie ww. obszaru zaznaczona jest projektowana jezdnia i projektowane pobocze. Organ II instancji podzielił pogląd Starosty, że na przedmiotowej nieruchomości nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia i cel ten nie został zrealizowany w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani w okresie późniejszym. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosło Miasto P. Skarżący wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, zarzucając im naruszenie art. 136 ust. 3 i 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. art. 7, 15, 77 § 1 i136 kpa. W opinii strony skarżącej pozyskanie przez organ II instancji decyzji z dnia [...].10.1976 r. zatwierdzającej plan realizacyjny budowy ulicy W. pozwoliło na ustalenie, że celem wywłaszczenia była budowa ulicy W. tj., jezdni i pobocza. W związku z powyższym w ocenie skarżacego istnieje poważna sprzeczność pomiędzy obowiązującym w dniu nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa tj., [...].11.1980 r. planem zagospodarowania przestrzennego, a wydaną decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny budowy uiicy W. W tej sytuacji organ lI instancji winien wyjaśnić, czy decyzja z dnia [...].10.1976 r., powołała się na ustalenia planu przestrzennego. Jest to o tyle istotne ponieważ według wówczas obowiązujących przepisów ważność wydanej decyzji o lokalizacji szczegółowej uwarunkowana była zamieszczeniem inwestycji w wieloletnim planie gospodarczym, przystąpieniem do realizacji i dokonaniem zmiany sposobu wykorzystania terenu, określonego w decyzji w terminie trzech lat od daty wydania decyzji. W ocenie Miasta P. powołana wyżej rozbieżność pozwala na stwierdzenie, że decyzja z dnia [...].10.1976r. w dniu nabycia nieruchomości straciła swoją ważność. W takim przypadku nie może być podstawą do stwierdzenia, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga okazała się niezasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie była kwestia prawidłowości rozstrzygnięcia Wojewody utrzymującego w mocy decyzję Starosty z dnia [...] maja 2011 r., którą zwrócono na rzecz: A.M. G. w 1/4 części, Z. S. Z. w 1/4 części, B. Z. w 1/2 części, nieruchomość położoną w P. przy ul. św. W. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 j.t.). Zgodnie z art. 216 ust. 1 powołanej ustawy, przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Jak wynika z akt sprawy, nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot została wywłaszczona na mocy aktu notarialnego z dnia [...] listopada 1980 roku, repertorium A.I. nr [...] w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Cel wywłaszczenia został określony na mocy decyzji Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Miejskich w P., Biuro Planowania Przestrzennego z dnia [...] października 1976 r., nr [...], zatwierdzającej plan realizacyjny budowy ulicy W. w P. na odcinku od A.P. do ulicy K. Wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości podlegał rozpatrzeniu w oparciu o przepis art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do art. 136 ust. 3 powyższej ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W świetle art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, względnie pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 powołanego przepisu, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2). Postępowanie administracyjne prowadzone w oparciu o wskazane przepisy nie może przy tym ograniczać się do zbadania celu wywłaszczenia oraz aktualnego stanu i sposobu wykorzystania nieruchomości. Zasadniczym zadaniem organów orzekających w tym zakresie jest bowiem ustalenie, czy nieruchomość została właściwie zagospodarowana w okresach wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym, badając zasadność zwrotu nieruchomości położonej w P. przy ulicy W. nr [...], która stanowiła działkę nr [...], o powierzchni 0.2565 ha, obręb J., niezbędne było rozważenie czy na działce powyższej został, zrealizowany cel wywłaszczenia powołany w akcie notarialnym umowy sprzedaży nieruchomości zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy aktu notarialnego z dnia [...] listopada 1980 r. rep. A I nr [...], podstawą dokonanego wywłaszczenia była decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny ulicy W. w P. na odcinku od A. P. do ulicy K., wydana przez Wojewódzki Zarząd Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w P., Biuro Planowania Przestrzennego z dnia [...].10.1976 roku, znak: [...]. Cel wywłaszczenia został więc określony jako budowa ulicy W. na odcinku od A. P. do ulicy K. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych sprawy pozwala uznać, iż cel wywłaszczenia w postaci budowy ulicy W. nie został w tym przypadku zrealizowany. Oględziny ww. nieruchomości przeprowadzone w dniu [...] listopada 2008 r. wykazały, że działka ta w jej zachodniej części stanowi teren niezagospodarowany, porośnięty zdziczałą zielenią spontanicznie rosnącą. Wschodnia część działki jest częściowo zagospodarowana przez użytkownika sąsiedniej nieruchomości firmę I. Środek działki stanowi grunt utwardzony płytami betonowymi dojazdowymi. Z pisma Urzędu Miasta P. Wydziału Gospodarki Nieruchomościami z dnia [...].06.2009 r., znak: [...] wynika, że nie odnaleziono dokumentów wskazujących na jakikolwiek tytuł prawny do nieruchomości Przedsiębiorstwa Handlu Zagranicznego i Informacji Techniczno - Handlowej I. do ww. gruntu. Zarząd Dróg Miejskich pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...] poinformował organ, że działka nr [...] znajduje się poza układem drogowym ulicy Św. W. i nie stanowi drogi publicznej. W skardze do sądu administracyjnego strona skarżąca argumentuje, że istnieje poważna sprzeczność pomiędzy obowiązującym w dniu nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa tj., [...].11.1980r., planem zagospodarowania przestrzennego, a wydaną decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny budowy uiicy W. W ocenie strony skarżącej organ II instancji winienbył wyjaśnić, czy decyzja z dnia [...].10.1976 r., powołała się na ustalenia planu przestrzennego. Jej zdaniem jest to istotne ponieważ według wówczas obowiązujących przepisów ważność wydanej decyzji o lokalizacji szczegółowej uwarunkowana była zamieszczeniem inwestycji w wieloletnim planie gospodarczym, przystąpieniem do realizacji i dokonaniem zmiany sposobu wykorzystania terenu, określonego w decyzji w terminie trzech lat od daty wydania decyzji. Odnosząc się do powyższego Sąd wskazuje, iż decyzja z dnia [...] 10.1976 r. zatwierdzająca plan realizacyjny budowy ulicy W. zawiera w swej treści stwierdzenie o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego miasta P. zatwierdzonym w dniu [...].08.1975 r. przez Wojewodę P. (k.49 akt adm.). Ponadto należy stwierdzić, iż prawidłowość nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa nie podlega badaniu w postępowaniu o zwrot nieruchomości, tylko w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji wywławszczeniowej. Odnosząc się natomiast do podnoszonego w ramach postępowania odwoławczego zarzutu naruszenia art. 15 kpa co do uzupełnienia materiału dowodowego o decyzję z dnia [...].10.1976 r. to Sąd podkreśla, że stosownie do art. 136 kpa dodatkowe postępowanie dowodowe mieści się w ramach postępowania odwoławczego, gdyż zasadą jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego. Strona skarżąca sama w odwołaniu od decyzji I instancji wskazała na potrzebę pozyskania planu realizacyjnego. Organ II instancji miał prawo w ramach postępowania uzupełniającego tą decyzję z akt archiwalnych pozyskać. Strony prawidłowo zostały poinformowane o możliwości zapoznania się materiałem dowodowym i zgłoszenia ewentualnych żądań. Na marginesie Sąd wskazuje, że dla rozpatrzenia przedmiotowej sprawy nie ma istotnego znaczenia decyzja powołana w akcie notarialnym z [...].11.1980 r., a dotycząca realizacji inwestycji –budowy ulicy W. Reasumując powyższe rozważania wskazać należy, że rozstrzygając przedmiotową sprawę prawidłowo uznano, że na nieruchomości położonej w P. przy ulicy W. , oznaczonej w ewidencji gruntów jako: obręb J., arkusz mapy [...], działka nr [...], nie zrealizowano celu wywłaszczenia polegającego na budowie ulicy W. na odcinku od A. P. do ulicy K., co uzasadniało wydanie decyzji o zwrocie przedmiotowej nieruchomości. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił. ja