IV SA/Po 104/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie WSA Bożena Popowska WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego i świadczeń na zasadach zwrotnych oddala skargę Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. A. W. (dalej Wnioskodawca, Odwołujący albo Skarżący) wniósł o udzielenie comiesięcznej pomocy finansowej. Podczas przeprowadzonej dnia [...] czerwca 2010 r. aktualizacji wywiadu środowiskowego Wnioskodawca doprecyzował, że wnosi o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na życie, tj. zakup żywności, opłaty mieszkaniowe, koszty leczenia. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2010 r.) Burmistrz J. (zwany dalej Burmistrzem albo organem I instancji), na podstawie art. 77 i 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), art. 3 ust. 4, art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 12, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 39 ust. 2 , art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm., dalej ups) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. nr 127, poz. 1055) odmówił udzielenia A. W. pomocy finansowej w formie zasiłku celowego bezzwrotnego jak i na zasadach zwrotnych na życie tj. dofinansowania kosztów zakupu żywności, leczenia i opłat mieszkaniowych z powodu braku czynnika wymaganego do udzielenia pomocy społecznej. W uzasadnieniu organ I instancji ustalając stan faktyczny sprawy wskazał, że Wnioskodawca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, zamieszkując w budynku jednorodzinnym stanowiącym współwłasność Wnioskodawcy i Jego brata. A. W. nie pracuje zawodowo, nie figuruje w rejestrze osób bezrobotnych ani w rejestrze emerytalno-rentowym, i nie pobiera świadczenia z KRUS. Wnioskodawca jest właścicielem trzech nieruchomości: zabudowanej nieruchomości gruntowej, położonej przy ul. [...] w J., o łącznej powierzchni [...] m2, w tym budynku mieszkalnego o wielkości [...] m2; gruntu o łącznej powierzchni 885 m2 przy ul. [...] oraz gruntu położonego w J. przy ul. [...] o łącznej powierzchni [...] ha, stanowiących [...] ha przeliczeniowych. Wnioskodawca nie prowadzi działalności gospodarczej - data wykreślenia z ewidencji [...].05.1991 r. ([...] z dnia [...] lipca 2010 r.). Miesięczny dochód Wnioskodawcy wynosi [...] zł. Jest on osiągany z tytułu posiadanego gruntu o powierzchni [...] ha przeliczeniowego. Zdaniem organu I instancji Wnioskodawca nie wykorzystał wszystkich swych możliwości i uprawnień, tj. nie zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w J., co skutkowałoby objęciem Go comiesięcznym kontraktem w ramach lokalnego programu pomocy społecznej i zatrudnieniem przy wykonywaniu prac społecznie użytecznych. Wnioskodawca nie starał się o uzyskanie orzeczenia o niepełnosprawności (organ I instancji nie ma zaświadczenia lekarskiego o stanie zdrowia A. W. – Wnioskodawca odmawia jego przedstawienia). Biorąc pod uwagę przedstawione okoliczności, organ I instancji z uwagi na brak czynnika wymaganego do udzielenia pomocy, odmówił jej przyznania Wnioskodawcy. Pismem z dnia [...] września 2010 r. Wnioskodawca złożył odwołanie od decyzji z [...] sierpnia 2010 r. W uzasadnieniu Odwołujący zwrócił uwagę na swą ciężką sytuację materialną i zdrowotną, podkreślając jednocześnie niechęć organu I instancji do udzielenia Mu niezbędnej do życia pomocy. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2010 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej SKO albo Kolegium) utrzymało w mocy decyzję z [...] sierpnia 2010 r. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że organ I instancji trafnie odmówił Odwołującemu przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na zakup żywności, leczenia oraz opłat mieszkaniowych. Bezspornym jest, że sytuacja materialna Odwołującego jest trudna, gdyż nie ma On stałego źródła utrzymania. Należy jednak stwierdzić, że nie czyni On żadnych starań w celu poprawy swej sytuacji finansowej i życiowej. Jak wynika z akt sprawy Odwołujący nie pracuje, nie jest również zarejestrowany jako bezrobotny w Powiatowym Urzędzie Pracy. Odwołujący twierdzi, że to stan zdrowia nie pozwala Mu na podjęcie zatrudnienia, jednak mimo wezwania organu I instancji nie przedłożył on zaświadczenia o stanie swego zdrowia. W świetle powyższych okoliczności bezzasadne są twierdzenia Odwołującego, że to organ pomocy społecznej uniemożliwia Mu leczenie. Jak słusznie stwierdził organ I instancji, rejestracja w Powiatowym Urzędzie Pracy skutkowałaby objęciem Odwołującego ubezpieczeniem zdrowotnym. Należy stwierdzić, że rezygnując z rejestracji w charakterze bezrobotnego na własne życzenie, Odwołujący utrudnia sobie dostęp do opieki zdrowotnej, jak również pozbawia się jednej z możliwości znalezienia zatrudnienia. Odwołujący nie wykorzystuje własnych możliwości i zasobów. Za takie można bowiem uznać również posiadanie nieruchomości wymienionych w decyzji z 4 sierpnia 2010 r. Odpowiednie zadysponowanie tymi nieruchomościami mogłoby pozwolić Odwołującemu na polepszenie swych warunków bytowych. W ocenie Kolegium, roszczenia Odwołującego wynikają z przekonania, że świadczenia z pomocy społecznej, ze względu na jego sytuację życiową i stan zdrowia (który nie został udokumentowany), mają zapewnić Mu zaspokojenie zasadniczych potrzeb życiowych i być podstawowym źródłem utrzymania. Z takim poglądem nie można się zgodzić, gdyż przeczy temu istota i charakter świadczeń udzielanych w ramach pomocy społecznej. W świetle powyższego nie można postawić organom orzekającym zarzutu dowolności w podejmowaniu decyzji. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez Odwołującego zarzutów Kolegium uznało, że nie dają one podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. A. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. na decyzję z [...] listopada 2010 r. W uzasadnieniu Skarżący powołał się na swą trudną sytuację materialną i zdrowotną, a nadto stwierdził, że nigdy nie starał się zarejestrować w Powiatowym Urzędzie Pracy, ponieważ jest osobą chorą. Skarżący czyni starania celem wyleczenia się, w czym przeszkodą są nieprzychylne Mu działania organów obu instancji. Skarżący zwrócił nadto uwagę, że w sentencji decyzji z [...] listopada 2010 r. SKO wskazało, że Jego sprawa została rozpatrzona w dniu [...] lutego 2010 r., co stanowi oczywisty dowód nieprawidłowości działania Kolegium (k. 4 akt sądowych). Odpowiadając na skargę pismem z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], Kolegium wniosło o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej. Odnosząc się do zarzutów Skarżącego Kolegium potwierdziło, że w zaskarżonej decyzji jako data posiedzenia został wskazany dzień [...] lutego 2010 r. Nie ulega jednak wątpliwości, że jest to oczywista omyłka pisarska, która została sprostowana postanowieniem Kolegium z dnia [...] stycznia 2011 r. znak: [...] (k. 6-9 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Badając zgodność z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, Sąd podzielił dokonane przez organy obu instancji ustalenia faktyczne, przyjmując za własne i czyniąc je podstawą poniższych rozważań. Sąd ustalił nadto, że w roku 2010 Skarżący nie otrzymał żadnej formy pomocy z Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Jarocinie (dalej MGOPS). W roku 2010 budżet MGOPS przeznaczony na realizację zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym wyniósł [...] zł (na zasiłki i pomoc w naturze oraz składki na ubezpieczenia społeczne; z czego [...] zł dofinansowania z budżetu państwa i [...] zł z budżetu gminy), a na zasiłki stałe [...] zł. W ramach zasiłków celowych w 2010 r. ogółem udzielono pomocy [...] osobom na ogólną kwotę [...] zł, w tym zasiłków celowych specjalnych dla [...] osób na kwotę [...] zł. Powyższy stan faktyczny Sąd ustalił na podstawie pisma Zastępcy Dyrektora MGOPS w J. z [...] maja 2011 r. nr [...] (k. 20 akt sądowych), mającego charakter dokumentu urzędowego. Sąd dał wiarę wskazanemu dokumentowi, bowiem nie został on zakwestionowany przez Strony i nie nasunął Sądowi wątpliwości co do swojej autentyczności i wiarogodności (106 § 5 ppsa w zw. z – odpowiednio - art. 244 § 1 i art. 252 kpc). Zgodnie z art. 67 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa. W ust. 2 art. 67 ustrojodawca określił, że obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa. Podobnie jak to określono w art. 81 Konstytucji, praw określonych w art. 67 można dochodzić tylko w granicach określonych przez ustawę. Art. 67 Konstytucji mówi ogólnie o zabezpieczeniu społecznym, co- zgodnie z ustabilizowaną terminologią- obejmuje całokształt świadczeń, jakie- ze środków publicznych są przyznawane obywatelowi, będącemu w potrzebie (wyrok TK z 20.11.2001- K 15/01- OTK 8/01/252 s. 1280). Zabezpieczenie społeczne ujęto w kategoriach prawa podmiotowego, a rangę tego prawa dodatkowo zaznaczono, nadając mu w pełni egzekwowalny charakter. Ograniczenie zakresu dochodzenia niektórych praw socjalnych, przewidziane w art. 81 Konstytucji, nie odnoszą się do prawa zabezpieczenia społecznego (wyrok TK z 8.5.200- SK 22/99- OTK 4/00/107 s. 513). Art. 67 Konstytucji, mówiąc o zabezpieczeniu społecznym i nadając mu powszechny charakter, wyraża nakaz ustanowienia systemu tego zabezpieczenia i określenia systemu jego finansowania. System zabezpieczenia społecznego opiera się na zasadzie różnego rodzaju obciążeń, nakładanych zarówno na pracodawców, jak i na osoby zatrudnione, a obciążenia te częściowo ujmowane są jako swego rodzaju zaliczka na poczet przyszłych świadczeń indywidualnych, a w pozostałym zakresie- postrzegać je należy jako przejaw solidaryzmu społecznego. Art. 67 ust. 2 ogranicza prawo do zabezpieczenia społecznego na wypadek bezrobocia tylko do sytuacji, gdy bezrobotny nie posiada innych środków utrzymania. Z art. 67 wynika obowiązek ustawodawcy do sprecyzowania pojęć choroby, inwalidztwa i wieku emerytalnego, a więc stworzenia prawnej infrastruktury dla systemu zabezpieczenia społecznego. Art. 67 ma w poważnym stopniu znaczenie odsyłające, bo zakres i formy zabezpieczenia społecznego określić ma ustawa. Poza wskazaniem podstawowych sytuacji, gdy obywatelowi musi przysługiwać prawo do zabezpieczenia społecznego, ustalenie spraw pozostałych zostało powierzone ustawodawcy zwykłemu. Regulacje ustawowe muszą być kształtowane w taki sposób, by z jednej strony uwzględniały istniejące potrzeby, a z drugiej możliwości ich zaspokojenia. Granice tych możliwości wyznaczane są przez inne podlegające ochronie wartości konstytucyjne- takie jak np. równowaga budżetowa (SK 22/99 s. 513). W przepisach art. 67 Konstytucji zawarte są tzw. normy programowe. Nie są one na gruncie powszechnie przyjętej doktryny normami o charakterze reguł, które nadawałyby się do bezpośredniego zastosowania i z których wynikałyby bezpośrednio prawa podmiotowe (T. Gizbert – Studnicki, A. Grabowski "Normy programowe w Konstytucji" [w:] J. Trzciński, "Charakter i struktura norm konstytucyjnych, Warszawa 1997 r. s. 108,111-113). Ustawa o pomocy społecznej określa: zadania w zakresie pomocy społecznej, rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania; organizację pomocy społecznej; zasady i tryb postępowania kontrolnego w zakresie pomocy społecznej (art. 1 ups) i jest jedną z ustaw konkretyzujących cele wskazane w art. 67 Konstytucji. Zasiłek celowy jest świadczeniem wypłacanym z funduszy publicznych, przy czym przesłanki uzyskania prawa do zasiłku celowego- w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy- związane są z sytuacją materialną osoby ubiegającej się o pomoc społeczną (art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 1 p. 1 ups), własnych uprawnień, zasobów i możliwości zainteresowanych (art. 2 ust. 1 ups), dążenia do życiowego usamodzielnienia osób w celu umożliwienia osobom przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać (art. 3 ust. 2 ups). Organ pomocowy w każdym konkretnym przypadku winien rozważyć, czy rodzaj, forma i rozmiar świadczenia są odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz ocenić, czy potrzeby osób korzystających z pomocy odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 3 i 4 ups). Organ pomocowy obowiązany jest także ustalać i rozważać, czy nie zachodzą przesłanki negatywne udzielenia pomocy- w szczególności czy nie dochodzi do marnotrawienia przyznanych świadczeń, marnotrawienia własnych zasobów finansowych; czy nie dochodzi do braku współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej; niedotrzymywania postanowień kontraktu socjalnego (art.11 ust. 1 i 2 ups), niewykorzystywanie własnych zasobów majątkowych, w szczególności w przypadku posiadania nieruchomości (art. 12 ups). Zabezpieczenie społeczne opiera się na zasadach pomocniczości i solidarności, zakotwiczonych w preambule Konstytucji RP. Z zasady pomocniczości wynika podział zadań między obywateli, stowarzyszenia, fundacje, samorządy terytorialne i państwo (W. Łączkowski "Etyczne aspekty finansowania potrzeb socjalnych ze środków publicznych" RPEiS 1/04/8 i n.). Rozmiar świadczeń zabezpieczenia społecznego w znacznym stopniu zależy od kondycji danej gospodarki, dla której nie może być nadmiernym, a jedynie adekwatnym obciążeniem. Podatnicy co do zasady nie mogą bowiem pokrywać pełnych kosztów utrzymania osób niepracujących- nawet ubogich. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ups, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z powyższego wynika, że pomoc społeczna winna zostać udzielona dopiero wtedy, gdy jednostka w sytuacji kryzysowej przestaje być samowystarczalna (wyrok WSA w Poznaniu z 6.11.2009 r., II SA/Po 307/09, lex nr 531606). Jako przykład braku wykorzystania własnych możliwości wskazano w orzecznictwie dysponowanie nieruchomością położoną w centrum atrakcyjnej miejscowości położonej blisko Warszawy (wyrok WSA w Warszawie z 25.9.2008 r., I SA/Wa 1019/08, lex nr 535002). Stosownie do art. 3 ust. 3 ups, rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. W art. 7 ups ustawodawca wskazał przykładowe stany faktyczne, w zaistnieniu których organy administracji powinny udzielić osobie potrzebującej świadczeń z zakresu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ups, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł. Natomiast zgodnie z art. 12 ups, w przypadku stwierdzonych przez pracownika socjalnego dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową osoby lub rodziny, wskazującą, że osoba ta lub rodzina jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności w przypadku posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości, można odmówić przyznania świadczenia. Ratio legis tego przepisu polega na dążeniu do udzielenia wsparcia w ramach pomocy społecznej osobom, które rzeczywiście tej pomocy potrzebują. Możliwości samodzielnego przeciwdziałania trudnej sytuacji życiowej z pominięciem pomocy publicznej winny mieć charakter dostrzeżonych przez pracownika socjalnego dysproporcji między stanem, jaki dałoby się ustalić wyłącznie na podstawie przedstawionych przez stronę dokumentów oraz stanem, jaki daje się ustalić na podstawie oględzin, wyjaśnień, zeznań i innych środków dowodowych wchodzących w skład wywiadu środowiskowego (W. Maciejko, w: Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, LexisNexis 2010 r., s. 119, uw. 4). Stosownie do art. 39 ust. 1-2 ups, zasiłek celowy może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zasiłek celowy to świadczenie fakultatywne, uzależnione od uznania administracyjnego organu pomocy społecznej. W konsekwencji, jeśli organ I instancji oceniając sytuację materialną, rodzinną i potrzeby skarżącego z jednej strony, a z drugiej strony własne możliwości finansowe uznał, że przy posiadanych zasobach majątkowych rodziny skarżącego nie jest celowe kierowanie tam środków finansowych, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa (Ł. Borkowski, R. Krajewski, S. Szymański, Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, W.Pr. Leges 2007 r., s. 78). Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy, organy obu instancji trafnie ustaliły, że Skarżący jest właścicielem trzech nieruchomości gruntowych, a nadto nie pracując zawodowo, nie figuruje w rejestrze Powiatowego Urzędu Pracy ani nie pobiera świadczeń emerytalno-rentowych. Wykorzystując własny majątek Skarżący mógłby samodzielnie zapobiec swej trudnej sytuacji materialnej. Przyjmując bierną postawę w odniesieniu do zarejestrowania się w Powiatowym Urzędzie Pracy Skarżący z własnej woli nie jest objęty ubezpieczeniem zdrowotnym oraz comiesięcznym kontraktem w ramach lokalnego programu pomocy społecznej i zatrudnieniem przy wykonywaniu prac społecznie użytecznych. Skarżący niczym nie dowodzi twierdzenia o wizycie w PUP i odmowie rejestracji w charakterze bezrobotnego. Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (j.t. Dz.U. z 2008 r., nr 69, poz. 415 ze zm.), o uznaniu lub odmowie uznania danej osoby za bezrobotną orzeka decyzją starosta. A. W. winien zatem złożyć pisemny wniosek o zarejestrowanie w PUP i o uznaniu za bezrobotnego – właściwy organ rozstrzygnie o uznaniu bądź ewentualnej odmowie uznania Wnioskodawcy za osobę bezrobotną i wskaże przyczyny ewentualnej odmowy. Skarżący, powołując się na swą trudną sytuację zdrowotną, nie wykazał w żaden sposób rodzaju oraz stopnia jego schorzeń, nie podejmując również inicjatywy celem otrzymania świadczenia rentowego. Ubiegający się o pomoc społeczną na koszt podatników, obowiązany jest wykazać przed organem pomocowym rzeczywisty stan swego zdrowia, tak by organ mógł dokonać ustaleń i oceny, czy stan zdrowia obiektywnie, czy jedynie subiektywnie, postrzegany jest przez wnioskodawcę jako przesłanka udzielenia pomocy społecznej. Tego rodzaju postawa Skarżącego, a nadto ilość środków przeznaczonych przez organ I instancji na świadczenia z zakresu pomocy społecznej i wielość osób, którym tej pomocy udzielono (k. 20 akt sądowych), prowadzi do uznania rozstrzygnięć organów obu instancji za zgodne z prawem. Na prawidłowość rozstrzygnięcia SKO nie miała wpływu omyłka pisarska w sentencji decyzji z [...] listopada 2010 r., polegająca na mylnym oznaczeniu daty posiedzenia, którego celem było rozpatrzenie odwołania Skarżącego. Kolegium postanowieniem z 24 stycznia 2011 r. sprostowało tę oczywistą omyłkę pisarską (k. 9 akt sądowych). Mając na uwadze powyższe Sąd działając na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.