IV SA/Po 1041/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie NSA Grażyna Radzicka /spr./ WSA Donata Starosta Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] Prezydent Miasta K. działając na podstawie art. art. 63 ust. 1 i 4 oraz art. 68 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji środowiska i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 pkt 70 i § 5 rozporządzenia Rady Ministrów ż dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze zm.) stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny i sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko dla przedsięwzięcia zmiany sposobu użytkowania przydomowego garażu na warsztat naprawy motorowerów i motocykli. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2010 r. Regionalny Dyrektor Ochrony środowiska w P. wniósł o stwierdzenie nieważności wyżej wskazanego postanowienia Prezydenta Miasta K. podnosząc, iż postanowienie to wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, bez uprzedniego uzyskania niezbędnej opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i jako wydane bez uprzedniego uzyskania opinii, winno być wyeliminowane z obrotu prawnego. Jednocześnie utrzymanie w mocy obowiązującej przedmiotowego postanowienia, może mieć istotny negatywny wpływ na legalność postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezydenta Miasta K., a co za tym idzie może skutkować wadliwością końcowego rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego przez ten organ. Postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2010 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż organ I instancji zgodnie z przepisem art.64 ust. l ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wystąpił do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. oraz do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. o wydanie opinii w przedmiocie określenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Inspektor Sanitarny sporządził w dniu [...] maja 2010 r. opinię, w której stwierdził, że przedsięwzięcie nie wymaga sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko natomiast Regionalny Dyrektor pismem z dnia [...] maja 2010 r. zwrócił akta sprawy bez opinii stwierdzając, że dołączona do wniosku o uzgodnienie karta przedsięwzięcia planowanego do realizacji nie jest kompletna i nie zawiera danych, o których mowa w art.3 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy. Organ podniósł, iż przepisy tak prawa materialnego tzn. cytowanej ustawy jak i procedury administracyjnej nie znają instytucji zwrotu wniosku przez organ współdziałający organowi prowadzącemu postępowanie. Organ uzgadniający winien zawrzeć opinię w postanowieniu wydanym w trybie art.l23 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej Kpa) i nie ma przeszkód by przed wydaniem takiego postanowienia organ uzgadniający zwrócił się do strony o uzupełnienie dokumentacji. Istotne w przedmiotowej sprawie jest to, że w świetle regulacji zawartych w ustawie stanowiącej podstawę rozstrzygnięć, opinia wydana przez organ współdziałający nie ma charakteru wiążącego dla organu wydającego postanowienie w przedmiocie stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania. Organ podniósł, iż w tej sytuacji postanowienie stwierdzające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wydane bez uzyskania opinii organu uzgadniającego pozostaje w zgodności z przepisami prawa materialnego, a co za tym idzie Kolegium nie znalazło podstaw do stwierdzenia jego nieważności na zasadzie art.156 § 1 Kpa. Ponadto organ zauważył, że organ współdziałający nie ma w postępowaniu przymiotu strony i tym samym nie przysługuje mu prawo występowania o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięć organu prowadzącego postępowanie bowiem w myśl art.157 § 2 Kpa z wnioskiem o stwierdzenie nieważności może wystąpić strona postępowania. Ostatecznie Kolegium rozpatrzyło sprawę działając z urzędu, traktując wniosek Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jako informację o perturbacjach we współdziałaniu organów. Środek odwoławczy od powyższego postanowienia wniósł Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. podnosząc, iż ustawodawca w przepisie art. 64 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nałożył na organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, obowiązek uzyskania opinii, który poparty jest aspektem celowościowym - organ wydaje postanowienie z art. 63 ust. 1 ww. w/w ustawy po zasięgnięciu opinii m. in. regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Ustawodawca, w tym względzie, nie dał organowi właściwemu do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, możliwości zrezygnowania z zasięgnięcia tej opinii. W ocenie strony to, że jest ona niewiążąca nie oznacza, że organ może z niej zrezygnować. Przy wydawaniu postanowienia winien wziąć pod uwagę stanowiska organów opiniujących. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. podniósł ponadto, iż jest stroną postępowania oraz, że niniejsze zażalenie jest uzasadnione, ponieważ istotą nie jest spór kompetencyjny ale fakt, iż Prezydent Miasta K. dokonuje naruszenia obowiązujących przepisów prawa materialnego, co stoi w sprzeczności m. in. z art. 6 i 7 Kpa. Należy podkreślić, że ewentualne konsekwencje nieprawnych działań Prezydenta Miasta K. w konsekwencji odbiją się na Inwestorze, co stoi w sprzeczności m. in. z art. 8 Kpa. Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ wskazał, iż postanowienie organu pierwszej instancji zobowiązujące inwestora do sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania garażu na warsztat naprawy motorowerów i motocykli zostało wydane zgodnie z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Kolegium podniosło, iż z akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji wystąpił pisemnie do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. oraz do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. o wydanie stosownej opinii w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z art. 106 § 5 Kpa zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia. W niniejszym przypadku Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska odesłał dokumentację zamiast w oparciu o art. 106 § 4 Kpa wezwać stronę do jej uzupełnienia w przypadku uznania takiej potrzeby. Z regulacji powołanych wyżej wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska jest organem współdziałającym w sprawach związanych z wydawaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a co za tym idzie, nie jest stroną tego postępowania. Zgodnie z brzmieniem art. 127 § 3 Kpa wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy może złożyć strona niezadowolona z rozstrzygnięcia Kolegium. Organ wyjaśnił, iż skoro Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie jest stroną postępowanie wszczęte w związku z zażaleniem (wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy) należało umorzyć stosownie do dyspozycji art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska zarzucając zaskarżonemu postanowieniu: - naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 64 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez błędną jego wykładnię. - utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji wydanego z naruszeniem art. 64 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - naruszenie przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 127 §3 oraz w związku art. 138 § 1 pkt 3 Kpa poprzez umorzenie postępowania ze względu na przyjęcie, iż Regionalny dyrektor ochrony środowiska nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu rozstrzygnięcia organu I instancji i w konsekwencji nie ma przymiotu strony postępowania. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, iż w całości podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie prezentowane zarówno we wniosku z dnia [...] lipca 2010 r. o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności oraz w zażaleniu z dnia [...] września 2010 r. na postanowienie SKO w K.. W opinii skarżącego stanowisko uwidocznione w uzasadnieniu postanowienia Prezydenta Miasta K. stanowi próbę obejścia prawa oraz przerzucenia na organ opiniujący nieprawidłowości w prowadzonym postępowaniu głównym. W ocenie skarżącego Prezydent Miasta K. w sposób dalece nieprawidłowy dokonał wykładni przepisów Kpa oraz zasad postępowania we współpracy pomiędzy organami prowadzącymi postępowanie administracyjne. Bezzasadne jest twierdzenie, iż w ramach prowadzonego postępowania o wydanie opinii, RDOŚ nie był uprawniony do zwrócenia akt celem ich uzupełnienia. Czynność w postaci zwrócenia akt celem ich uzupełnienia do stanu pozwalającego na wydanie opinii, jest niczym innym jak wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych. Działanie Regionalnego Dyrektora polegające na przesłaniu dokumentów było jak najbardziej racjonalne albowiem ustalenie prawidłowości dokumentów oraz przeprowadzenie postępowania w sprawie uzupełnienia braków formalnych w dokumentacji leży w wyłącznej gestii Prezydenta Miasta K.. Organ opiniujący, a więc Regionalny Dyrektor bez właściwych dokumentów nie ma podstaw do wydania opinii, gdyż opinia wydana w oparciu o niepełny materiał dowodowy jest wadliwa. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca w przepisie art. 64 ust. 1 ustawy o ocenach nałożył na organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, obowiązek uzyskania opinii, który poparty jest aspektem celowościowym - organ wydaje postanowienie z art. 63 ust. 1 w/w ustawy po zasięgnięciu opinii m. in. regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Ustawodawca, w tym względzie, nie dał organowi właściwemu do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, możliwości zrezygnowania z zasięgnięcia tej opinii. To, że jest ona niewiążąca nie oznacza, że organ może z niej zrezygnować. Odnosząc się do umorzenia postępowania skarżący zwrócił uwagę ma treść wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2009 r. wydanego w sprawie o sygnaturze akt I SA/Wa 1411/09, z którego wynika, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że po stronie Skarżącego taki interes prawny występuje, co wynika z powyżej przywołanych okoliczności. Poza wszelką wątpliwością pozostaje fakt, iż zgodnie z treścią art. 56 ust. 1 pkt. 15 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r., o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, Regionalny Dyrektor jest organem niezespolonej administracji rządowej, wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej w województwie i związku z tym posiada wystarczający interes prawny w tym aby postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 1 czerwca 2010 r. wydane z rażącym naruszeniem prawa, zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Utrzymanie w mocy obowiązującej przedmiotowego postanowienia, może mieć istotny negatywny wpływ na legalność postępowania administracyjnego prowadzonego przez Prezydenta Miasta K., a co za tym idzie może skutkować wadliwością końcowego rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego przez ten organ W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. Sąd oddalił wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 nr 199 poz. 1227 ze zm.) nie precyzuje pojęcia strony, a sama regulacja art. 29 ustawy, z której wynika, że każdy ma prawo składania uwag i wniosków w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa daje uprawnienia określone w art. 33 i 34 ustawy. Z tych też powodów w przypadku postępowań prowadzonych na podstawie wyżej wymienionej ustawy przy określeniu strony należy sięgać do rozwiązań art. 28 kpa, który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem "pojęcie interesu prawnego musi być rozumiane jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny".(wyrok NSA z 20.04.1998 r. IV SA 1106/97, Lex nr 43360). Zgodnie z art. 157 § 2 postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie do brzmienia art. 126 Kpa przepisy art. 157 Kpa stosuje się do stwierdzenia nieważności postanowień, a odmowa stwierdzenia nieważności postanowienia następuje przez wydanie postanowienia. W tym kontekście rozważenia wymaga to czy Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. miał przymiot strony w wydanym przez Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] postanowieniu o przeprowadzeniu oceny i sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko dla przedsięwzięcia zmiany sposobu użytkowania przydomowego garażu na warsztat naprawy motorowerów i motocykli przy ul. C. w K.. Zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku.......obowiązek przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, po uprzednim zasięgnięciu opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska i właściwego organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Opinia ta nie jest wydawana w trybie art. 106 Kpa, jak to błędnie wskazuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w postanowieniu z [...] 10.2010 r., lecz będzie wyrażona w formie postanowienia wydawanego na podstawie art. 123 § 1 Kpa, na które nie przysługuje zażalenie (vide: K. Gruszecki – Komentarz do ustawy o udostępnieniu informacji – art. 64 – Wydawnictwo Pressom Sp z.o.o. Wrocław 2009 r.). Powyższe nie odbiera regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska przymiotu organu współdziałającego w sprawie, a więc niemającego przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu. Toteż organ ten nie może występować o stwierdzenie nieważności postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2010 r., bowiem w takiej sytuacji Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. wykracza poza swe ustawowe kompetencje, które jednoznacznie określa art. 131 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji.... Uprawnienia do składania wniosków o wszczęcie nadzwyczajnych postępowań weryfikacyjnych w zakresie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przysługują Generalnemu Dyrektorowi Środowiska na podstawie art. 76 ustawy o udostępnieniu informacji... i z mocy art. 76 ust. 2 temuż organowi przysługują prawa strony, jest to jednak organ wyższego stopnia nad Regionalnym Dyrektorem. Skoro więc w postanowieniu z dnia [...] września 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia Prezydenta Miasta K. z [...] czerwca 2010 r. uznając, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. nie ma przymiotu strony, zasadnie umorzono postępowanie odwoławcze w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. mb