IV SA/Po 1044/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi [...] na uchwałę Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku [...] o unieważnienie konkursu na stanowisko [...] oddala skargę w całości Uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. Sejmik Województwa Wielkopolskiego, wskazując na art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1638 z późn. zm., dalej jako u.d.l.) oraz § 3 ust. 1, § 5 i § 10 pkt 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą (Dz. U. z 2012 r., poz. 182 z późn. zm., dalej jako Rozporządzenie) powołał komisję konkursową do przeprowadzenia konkursu na stanowisko [...]. Następnie, uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. Zarząd Województwa Wielkopolskiego ogłosił konkurs na stanowisko [...]. W dniu [...] sierpnia 2017 r. odbyło się posiedzenie Komisji Konkursowej; kandydatem na stanowisko objęte konkursem została [...]. Zarząd Województwa Wielkopolskiego zaakceptował rekomendację. W dniu [...] sierpnia 2017 r. [...] wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności postępowania konkursowego na ww. stanowisko [...]. Uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. Zarząd Województwa Wielkopolskiego, wskazując na art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 486 z późn. zm., dalej jako u.s.w.), w związku z § 8 ust. 1 i ust. 2 oraz § 12 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia odrzucił wniosek o unieważnienie konkursu na przedmiotowe stanowisko ("[...]..."). Pismem z [...] września 2017 r. [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, za pośrednictwem Zarządu Województwa Wielkopolskiego, skargę na ww. uchwałę nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. w sprawie odrzucenia jego wniosku o unieważnienie konkursu, domagając się uchylenia zaskarżonej uchwały i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Wielkopolskiego, zastępowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi. Skarżący sformułował w skardze niżej opisane zarzuty. 1. Wydanie rozstrzygnięcia nieznanego przepisom prawa, tj. podjęcie uchwały o odrzuceniu wniosku o unieważnienie konkursu, podczas gdy wniosek dotyczył stwierdzenia nieważności postępowania konkursowego, tj. naruszenie zasady legalizmu, o której mowa w art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej jako K.p.a.). W odpowiedzi na ten zarzut pełnomocnik wskazał na tożsamość znaczeniową słów "unieważnienie" i "stwierdzenie nieważności" i ocenił, że możliwość użycia w zaskarżonej uchwale obu zwrotów jest oczywista. Podkreślił, że wyrazy użyte w zaskarżonej uchwale oznaczają dokładnie to samo co wyrazy zaproponowane przez skarżącego. 2. Naruszenie § 9 ust. 1 Rozporządzenia poprzez niewymienienie w ogłoszeniu o konkursie wymagań stawianych kandydatom uczestniczącym w postępowaniu konkursowym, do czego zobowiązywał organ przepis ustawy. W odpowiedzi na ten zarzut pełnomocnik napisał, że w zupełności spełniono wymogi § 9 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia, ponieważ w sposób wyraźny i enumeratywny określono wymagane kwalifikacje kandydata. Fakt, że uczyniono powyższe poprzez podanie wykształcenia wyższego, jako wymaganego, oraz odesłanie do art. 46 ust. 2 u.d.l., nie stanowi jakiegokolwiek naruszenia przepisów prawa. Znajdujące zastosowanie przy konkursie przepisy prawa nie zabraniają określenia wymagań w formie odesłania do konkretnego przepisu prawa. Przepis, do którego dokonano odesłania, zawiera w swej treści jasne, konkretne i enumeratywne wymogi kwalifikacyjne i ponadto przepis ten stanowi część tej właśnie ustawy, którą osoba ubiegająca się o stanowisko winna się zainteresować. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest uchwała Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...]. Zarząd uchwalił, że "[...]" wniosek skarżącego o unieważnienie postępowania konkursowego na stanowisko [...]. Przede wszystkim Sąd stwierdza, że nie budzi wątpliwości legitymacja skargowa skarżącego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi była uchwała organu wykonawczego samorządu województwa dotycząca postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, a zatem uchwała organu samorządu województwa nie będąca aktem prawa miejscowego. Badanie, czy skarżący był legitymowany do wniesienia skargi wymaga uwzględnienia przesłanek określonych w art. 90 ust. 1 u.s.w., stanowiącego lex specialis wobec art. 50 § 1 P.p.s.a. Art. 90 ust. 1 u.s.w. przewiduje, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Sąd podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z 26 lutego 2016 r., II OSK 1584/14 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: CBOSA), że treść tego przepisu należy jednak interpretować przez pryzmat prawa do sądu i potrzeby objęcia kontrolą jak najszerszego obszaru działania administracji publicznej. NSA przyjął, uwzględniając wyniki wykładni celowościowej i systemowej, że w trybie art. 90 ust. 1 u.s.w. dopuszczalne jest zaskarżanie uchwał z zakresu administracji publicznej, który to wniosek uzasadnia dodatkowo także treść art. 91 ust. 1 i 2 u.s.w. Opisane stanowisko Sąd w pełni podziela. Dalej Sąd wskazuje, że skarga została wniesiona w terminie. Zaskarżony akt został dokonany w dniu [...] sierpnia 2017 r., a więc już po dniu wejścia w życie aktualnego brzmienia art. 53 P.p.s.a., zatem skarżący był zwolniony z wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa (przy czym skarżący i tak dokonał tego wezwania, pismem z [...] września 2017 r.). Dalej Sąd stwierdza, że uchwała wszczynająca postępowanie konkursowe została podjęta przez właściwy organ: ze statutu Szpitala wynika, że podmiotem tworzącym jest Sejmik Województwa Wielkopolskiego. I to właśnie sejmik podjął uchwałę o konkursie, co jest działaniem prawidłowym w świetle orzecznictwa NSA (por. np. wyrok NSA z 21 listopada 2017 r., II OSK 484/26 i wskazane tam orzecznictwo tego Sądu; CBOSA). Z kolei zaskarżona uchwała została podjęta przez Zarząd Województwa Wielkopolskiego, co także jest zgodnie z prawem. Z woli ustawodawcy zawartej w art. 41 ust. 1 u.s.w., istnieje domniemanie właściwości zarządu we wszystkich sprawach województwa, jeżeli te nie zostały zastrzeżone na rzecz sejmiku województwa i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Takiego zastrzeżenia, na rzecz sejmiku, dotyczącego przedmiotowego Szpitala, Sąd nie stwierdził. Następnie Sąd wskazuje, że wniosek o stwierdzenie nieważności postępowania konkursowego został złożony z zachowaniem terminu. Zgodnie z § 8 ust. 2 Rozporządzenia, stwierdzenie nieważności konkursu następuje wyłącznie na wniosek, zgłoszony nie później niż w terminie 14 dni od dnia wybrania przez komisję konkursową kandydata. Kandydat został wybrany [...] sierpnia 2017 r., a wniosek został złożony i wpłynął do organu administracji już w dniu [...] sierpnia 2017 r. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały należy wskazać, że okoliczności uzasadniające unieważnienie postępowania konkursowego na dyrektora w podmiocie leczniczym zostały wymienione w § 8 ust. 1 Rozporządzenia. Zgodnie z tymi przepisami postępowanie konkursowe jest nieważne w przypadku: 1) niezachowania kolejności czynności składających się na postępowanie konkursowe, o których mowa w § 4 ust. 1 Rozporządzenia; 2) niedokonania jednej lub więcej czynności składających się na postępowanie konkursowe, określonych w § 4 ust. 1 Rozporządzenia; 3) niespełnienia warunków określonych w § 9, który to przepis wymienia podstawową zawartość ogłoszenia o konkursie; 4) rozpatrzenia kandydatury osoby, która nie złożyła jednego lub więcej dokumentów, o których mowa w § 12; 5) ujawnienia, po zakończeniu postępowania konkursowego, że do składu komisji konkursowej powołane zostały osoby, o których mowa w § 5 ust. 1 (osoba, która jest małżonkiem lub krewnym albo powinowatym do drugiego stopnia włącznie osoby, której dotyczy postępowanie konkursowe, albo pozostaje wobec niej w takim stosunku prawnym lub faktycznym, że może to budzić uzasadnione wątpliwości co do jej bezstronności); 6) naruszenia tajności głosowania; 7) niepowiadomienia kandydata lub członka komisji konkursowej o terminie posiedzenia komisji. Sąd stwierdza, że nie dopatrzył się okoliczności uzasadniającej stwierdzenie nieważności postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora w przedmiotowym Szpitalu. Przed odniesieniem się do poszczególnych zarzutów skargi trzeba zaznaczyć specyfikę ocenianego konkursu – konkursu na stanowisko kierownicze w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą, który to konkurs musiał zostać przeprowadzony w sposób określony w przepisach Rozporządzenia. Sąd podziela w pełni ocenę komentarza M. Łokaja do Rozporządzenia (Lex, komentarz praktyczny), że analiza treści § 10 Rozporządzenia prowadzi do wniosku, iż ustawodawca w wyraźny sposób zwiększył wpływ podmiotu tworzącego lub kierownika placówki medycznej jako podmiotów właściwych, w zależności od stanowiska, na które prowadzony jest konkurs, w związku z usankcjonowaniem, iż podmiot właściwy ma prawo powołania w skład komisji konkursowej od trzech do sześciu przedstawicieli, co wiąże się ściśle z poziomem bezpośredniej odpowiedzialności jaką za zarządzanie placówkami medycznymi niebędącymi przedsiębiorcami ponoszą zarówno kierownicy tych podmiotów, jak i podmioty tworzące. Sąd podziela także konkluzję komentatora, że trudno wyobrazić sobie sytuację, w której podmiot leczniczy (tutaj: podmiot tworzący) jako pracodawca, który co do zasady jest wyłącznie odpowiedzialny za wykonywanie działalności leczniczej, miałby ograniczony wpływ na dobór kadry pracowniczej. Ad. 1. Sąd podziela stanowisko skarżącego, że sformułowanie zaskarżonej uchwały, że "[...]" o unieważnienie konkursu, nie jest z spójne z brzmieniem przepisów Rozporządzenia. Właściwą formą takiego rozstrzygnięcia byłaby odmowa stwierdzenia nieważności postępowania konkursowego, zgodnie z § 8 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Rozporządzenia. Sąd musiał jednak ocenić zarzut jako nieskuteczny. Okoliczność, że sentencja uchwały została sformułowana odmiennie nie budzi wątpliwości. Takie sformułowanie aktu nie może jednak prowadzić do stwierdzenia nieważności postępowania konkursowego, skoro z treści uchwały w oczywisty sposób wynika stanowisko zajęte przez Zarząd Województwa Wielkopolskiego. Jest oczywiste zarówno dla obu stron postępowania, jak i dla Sądu, że zarząd potraktował negatywnie (odmownie) wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności postępowania konkursowego. Ad. 2. Jako bezzasadny Sąd ocenił zarzut, dotyczący niewymienienia w ogłoszeniu o konkursie wymagań stawianych kandydatom uczestniczącym w postępowaniu konkursowym. Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 4 Rozporządzenia ogłoszenie o konkursie musi zawierać, między innymi, wymagane kwalifikacje kandydata. Ogłoszenie opublikowane w trakcie ocenianego konkursu, stanowiące załącznik do uchwały Zarządu z [...] czerwca 2017 r., zawierało wymóg posiadania wykształcenia wyższego oraz zawierało zastrzeżenie, że kandydat musi spełniać wymagania zgodnie z zapisami art. 46 ust. 2 u.d.l. We wskazanym przepisie ustawodawca określił wymogi formalne, które musi spełnić osoba ubiegająca się stanowisko takie jak objęte przedmiotowym konkursem (wykształcenie wyższe, wiedza i doświadczenie dające rękojmię prawidłowego wykonywania obowiązków, co najmniej pięcioletni staż pracy na stanowisku kierowniczym albo ukończone studia podyplomowe na kierunku zarządzanie i co najmniej trzyletni staż pracy, brak prawomocnego skazania za przestępstwo popełnione umyślnie). Sąd zaznacza, że osobno w ogłoszeniu wyliczono składniki oferty, w tym zaświadczenie z Krajowego Rejestru Karnego. Sąd podkreśla, że analizowana konstrukcja ogłoszenia (choć skrótowa bo nieprzytaczająca in extenso słów ustawy, a jedynie do niej odsyłająca) nie mogła utrudnić, a tym bardziej nie mogła uniemożliwić złożenia prawidłowej oferty; ogłoszenie zawierało odesłanie do konkretnego artykułu i ustępu, znajdującego się w ustawie opisanej w ogłoszeniu pełną nazwą, z podaniem właściwego dziennika ustaw; co najistotniejsze, wymogi ustawowe są jednoznaczne i wymienione wprost. Także Skarżący nie naprowadził w uzasadnieniu skargi na żaden związek, choćby hipotetyczny, pomiędzy tak sformułowanym ogłoszeniem a przebiegiem konkursu. Odnosząc się do przywołanego przez skarżącego prawomocnego wyroku WSA we Wrocławiu z 17 stycznia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 366/16 (CBOSA) Sąd podkreśla odmienność stanu faktycznego: in casu odesłanie nastąpiło do powszechnie i łatwo dostępnego źródła: tekstu ustawy i to ustawy materialnoprawnej o fundamentalnym znaczeniu dla osób kierujących podmiotem leczniczym, a więc dla osób zgłaszających swe kandydatury w konkursie. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.