IV SA/Po 1045/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Donata Starosta (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla opiekuna uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza R. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]; Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Burmistrz R, na podstawie art. 2, art. 4, art. 5, art. 6, art. 10 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r. poz. 567), art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 29 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1456) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267) zwanej dalej w skrócie "k.p.a." odmówił przyznania M. S. (dalej powoływany jako "skarżący") odsetek ustawowych, o których mowa w art. 2 ust ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, zasiłku dla opiekuna na podstawie art. 2 ust. 2 pkt 1 i zasiłku dla opiekuna na podstawie art. 2 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy, a także zasiłku dla opiekuna na podstawie art. 2 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy za okres od [...] do [...] maja 2014 r. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że przyznanie prawa do zasiłku dla opiekuna uzależnione jest od spełnienia przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2012 r. przyznał skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na okres [...] lutego 2012 r. do [...] grudnia 2013 r. , jednak prawo to wygasło z dniem 30 czerwca 2013 r. Skarżący zwrócił się o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna w okresie od [...] lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekuna. Dalej organ wskazał, że zasiłek dla opiekuna nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ I instancji uznał, że wprawdzie z orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz z wypisu z treści orzeczenia Lekarza Rzeczoznawcy Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w K. z dnia [...] czerwca 2013 r. wynika jednoznacznie, że matka skarżącego została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, to jednak jej małżonek takiego orzeczenia nie posiada. Ponadto skarżący we wniosku nie wskazał, ażeby zaprzestał prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestał wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, co w ocenie organu stanowi negatywną przesłankę do przyznania przedmiotowego zasiłku. W odwołaniu skarżący podniósł, że decyzja organu I instancji jest dla niego krzywdząca, bowiem powinien otrzymać zaległe świadczenie wraz z odsetkami. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 2, art.4, art. 5, art. 6 i art. 10 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, a także art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Z uzasadnienia decyzji wynika, iż Kolegium przyjęło, że skarżący miał przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od [...] lutego 2012 r. do [...] grudnia 2013 r., jednak decyzja przyznająca to świadczenie wygasła z dniem 30 czerwca 2013 r. Skarżący złożył wniosek o przyznanie zasiłku dla opiekuna na okres od [...] lipca 2013 r. do [...] maja 2014 r., w związku ze sprawowaną opieką nad matką, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Matka skarżącego pozostaje w związku małżeńskim, a jej współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Burmistrza, iż przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób jednoznaczny wyłącza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu pozostawania przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim. SKO wskazało, że mąż osoby, która wymaga opieki nie legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, co skarżący potwierdził w oświadczeniu z dnia [...] czerwca 2014 r. Organ odwoławczy podzielił również stanowisko organu I instancji w zakresie nie spełnienia przez skarżącego warunku wynikającego z przepisu art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, bowiem skarżący oświadczył, że jest rolnikiem i prowadzi gospodarstwo rolne od [...] grudnia 2007 r. Ponadto Kolegium stwierdziło, że organ I instancji oprócz wnioskowanego przez skarżącego świadczenia za okres od [...] lipca 2013 r. do [...] maja 2014 r. odmówił skarżącemu również zasiłku dla opiekuna na podstawie art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, jednak skarżący nie wnioskował o świadczenie za okres od dnia wejście w życie ustawy. Błąd ten jednak w ocenie organu odwoławczego pozostaje bez wpływu na wynika sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M.S. podniósł, że decyzja Kolegium jest dla niego krzywdząca, bowiem wcześniej miał on przyznane świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowane opieki nad matka, które zostało mu odebrane z mocy ustawy. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie powtarzając stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Stosownie do treści art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uchyla decyzję lub postanowienie jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza R. z dnia [...] lipca 2014 r., o odmowie przyznania skarżącemu odsetek ustawowych, o których mowa w art. 2 ust 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, zasiłku dla opiekuna na podstawie art. 2 ust. 2 pkt 1 i zasiłku dla opiekuna na podstawie art. 2 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy, a także zasiłku dla opiekuna na podstawie art. 2 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy za okres od [...] do [...] maja 2014 r. Z bezspornych ustaleń organów administracji wynika, że skarżący zwrócił się do organu I instancji o przyznanie zasiłku dla opiekuna w związku ze sprawowaną opieką nad matką D.S.. Do wniosku skarżący załączył oświadczenie, iż jego rodzice pozostają w związku małżeńskim, a ojciec nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności. Oświadczył również, że od dnia [...] lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów oraz od dnia wejścia w życie tej ustawy, jest rolnikiem i prowadzi gospodarstwo rolne od dnia [...] grudnia 2007 r. Z akt sprawy wynika również, że skarżący przedłożył orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] grudnia 2010 r., z którego wynika, iż jego matka została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności do dnia [...] grudnia 2013 r. oraz wypis z treści orzeczenia lekarza KRUS, z którego wynika iż jego matka jest niezdolna do samodzielnej egzystencji od [...] maja 2013 r. do czerwca 2015 r. Ponadto decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. przyznał M.S. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od [...] lutego 2012 r. do [...] grudnia 2013 r. Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko organu I instancji i uznało, że skarżącemu nie przysługuje zasiłek dla opiekuna. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Z art. 1 tej ustawy wynika, iż określa ona warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Art. 2 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 r. Z kolei w art. 2 ust. 2 ustawy wskazano, że zasiłek dla opiekuna przysługuje: 1) za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.; 2) od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Jednoznacznie w z powyższego wynika, iż uzyskanie prawa do zasiłku dla opiekuna, uzależnione jest, od spełniała przez wnioskodawcę takiego świadczenia warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określonych w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Organ I instancji, a za nim również organ odwoławczy uznały, że skoro matka skarżącego pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, to też zgodnie z treścią art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, skarżący nie spełnił przesłanek do uzyskania prawa do zasiłku dla opiekuna. Wskazać w tym miejscu należy, że przyjęcie ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów było konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. sygn. akt K 27/13. Trybunał uznał art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, na podstawie którego wygasły wszystkie dotychczasowe decyzji o przyznaniu świadczeń pielęgnacyjnych, za niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał wyjaśnił, że art. 11 ust. 1 i 3 ww. ustawy zmieniającej, narusza prawa słusznie nabyte oraz zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2012 r., a jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą z 2012 r. W ocenie Trybunału przywrócenie stanu zgodnego z Konstytucją, wymagało bezzwłocznej interwencji ustawodawcy, który powinien wprowadzić stosowne korekty w systemie prawnym. W rozpatrywanej sprawie organy uznały, że przedmiotowy zasiłek skarżącemu nie przysługuje w związku z niespełnieniem przez niego przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dokonując oceny, czy skarżącemu przysługuje prawo do zasiłku dla opiekuna, wiec i czy spełnia on przesłanki z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu na dzień 31 grudnia 2013 r., nie można tracić pola widzenia, że decyzją z dnia [...] maja 2012 r. przyznane zostało skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne. Mimo, iż świadczenie to przyznane zostało do dnia [...] grudnia 2013 r., to jednak wygasło ono z dniem 30 czerwca 2013 r. na mocy uznanego następnie za niezgodny z Konstytucją art. 11 ust. 3 ww. ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. Sąd w składzie rozpatrującym niniejsza sprawę, w pełni podziela stanowisko zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Po1118/14, iż z rozważań Trybunału zawartych w uzasadnieniu wyroku K 27/13 wynika, że uznał on zastosowanie przyjętego w nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych rozwiązania za nieadekwatne do celu, jakim było wyeliminowanie nadużyć związanych z pobieraniem świadczeń pielęgnacyjnych przez osoby w rzeczywistości nie świadczące opieki. Trybunał z jednej strony wskazał, że "w imię wartości doniosłych konstytucyjnie ustawodawca może wyjątkowo odstąpić od zasady stabilności decyzji administracyjnych, modyfikując je na niekorzyść jednostki, a nawet wygasić wynikające z nich prawa podmiotowe", jednakże zaraz dodał, że "warunkiem koniecznym takiego zabiegu jest jednak działanie w celu urzeczywistnienia jakiejś normy konstytucyjnej, w sposób niearbitralny, oraz zagwarantowanie mechanizmów ochronnych podmiotom, których sytuacja uległa pogorszeniu. W związku z tym Trybunał Konstytucyjny uznał, że nie przekonuje teza, że dopiero wygaszenie wszystkich decyzji administracyjnych i poddanie wymogom nowej regulacji podmiotów posiadających dotychczas uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego pozwoliło na ograniczenie kręgu osób, które nie sprawują faktycznej opieki nad osobą niepełnosprawną, a zarazem korzystają ze świadczeń, przez co nadużywają środków publicznych". Mając na uwadze powyższe, przyjmując za punkt wyjścia opisane przez Trybunał zasady konstytucyjne takie jak zasada ochrony praw nabytych oraz zasada zaufania obywatela do Państwa, uznać należy za niedopuszczalne ograniczanie dostępu do świadczeń opiekuńczych (obecnie w postaci zasiłku dla opiekunów) osobom, którym te świadczenia (w postaci świadczeń pielęgnacyjnych) przysługiwały do końca czerwca 2013 r. na podstawie ostatecznych decyzji administracyjnych i wobec których nie można wykazać, że świadczeń tych nadużywały. Innymi słowy, jeżeli beneficjent do 30 czerwca 2013 r. otrzymywał świadczenie pielęgnacyjne przyznane na stałe decyzją ostateczną, opartą o określoną i dopuszczalną prawnie wykładnię ustawy o świadczeniach rodzinnych i zarazem decyzję wydaną w warunkach faktycznie usprawiedliwionych (ze względu na rzeczywistą opiekę beneficjenta świadczenia nad niepełnosprawnym), to przyznając obecnie zasiłek dla opiekunów w niezmienionym stanie faktycznym, organ nie może kwestionować tej przyjętej wcześniej w takim stanie faktycznym wykładni. Zasiłek dla opiekunów należy bowiem przede wszystkim postrzegać jako świadczenie rekompensujące słusznie nabyte, ale niekonstytucyjnie odebrane, świadczenie pielęgnacyjne; natomiast wtórnie dopiero jako świadczenie nowe. Zasiłek dla opiekunów służy przede wszystkim restytucji dotychczasowego uprawnienia opiekuńczego. Odmowa więc zasiłku dla opiekunów osobie, która świadczeń opiekuńczych nie nadużywała, prowadzi do rezultatu niweczącego wskazania wyroku K 27/13. W istocie bowiem prowadziłaby do braku pełnego zrekompensowania szeroko rozumianych świadczeń opiekuńczych tym osobom, które świadczeń tych nie nadużywały i które zdaniem Trybunału nie powinny być ich pozbawione ze względu na konstytucyjnie chronioną zasadę ochrony praw nabytych i zaufania do organów państwa (vide: Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Po1118/14 dostępny na http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach niniejszej sprawy zauważyć należy, że skarżący nabył prawo do świadczenia pielęgnacyjnego do dnia [...] grudnia 2012 r. przyznane mu decyzją Kierownika Miejsko Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z dnia [...] maja 2012 r. Prawo do przyznanego mu świadczenia pielęgnacyjnego wygasło z dniem z dniem 30 czerwca 2013 r. na mocy niezgodnego z Konstytucją art. 11 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. Mimo, iż organ przyznając skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego decyzją z [...] maja 2012 r., ocenił że spełnia on wszystkie przesłanki do jego przyznania, to już rozpatrując wniosek skarżącego o przyznanie zasiłku dla opiekuna uznał, a za nim również SKO, że w niezmienionym stanie faktycznym skarżący tych samych przesłanek już nie spełnia. Z akt sprawy nie wynika, ażeby skarżący był osobą nadużywająca świadczeń rodzinnych, a więc osobą która w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie zasługiwałaby na ochroną praw nabytych. Sąd nie dostrzega uzasadnionych okoliczności, ażeby organy administracji publicznej, tylko i wyłącznie na podstawie zmiany polityki socjalnej państwa, inaczej oceniły sytuację skarżącego w niniejszej sprawie. Sytuacja ta została już bowiem oceniona w decyzji z dnia [...] maja 2012 r. przyznającą skarżącemu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego do dnia [...] grudnia 2013 r. Organ nie wykazał, ażeby w sprawie zaistniała zmiana stanu faktycznego względem decyzji z dnia [...] maja 2012 r., albo żeby w sprawie zaistniała jakakolwiek inna szczególna okoliczność uzasadniająca odmienną oceną spełnienia przez skarżącego przesłanek z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Rozpatrując wniosek skarżącego organy nie mogły tracić z pola widzenia rekompensacyjnego charakteru zasiłku dla opiekuna oraz faktu, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego skarżący utracił, nie z powodu wadliwości decyzji, którą przyznano mu świadczenie pielęgnacyjne, a tylko i wyłączanie na podstawie niekonstytucyjnych przepisów, które wygasiły wszystkie przyznane świadczenia pielęgnacyjne. Pamiętać bowiem należy, że zasiłek dla opiekuna miał zrekompensować słusznie nabyte prawo do świadczeń rodzinnych, utracone na podstawie przepisu uznanego następnie za niezgodny z ustawą zasadniczą. Tym samym skoro, zostało już wcześniej ocenione, że w okresie o którym mowa w art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów skarżący spełnił warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, to nieuprawnionym była odmienna ocena tych samych przesłanek w niniejszej sprawie. Pamiętać jednak należy, że powyższe rozważania dotyczące praw nabytych odnoszą się do okresu objętego decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Tym samym oceniając spełnienie przez skarżącego przesłanek do otrzymania zasiłku dla opiekuna w okresie od [...] stycznia 2014 r. do dnia wejścia w życie ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów organ winien dokonać tej oceny tak, jakby było to świadczenie nowe, do którego nie będzie miało zastosowania stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, oraz tutejszego Sądu, w zakresie praw nabytych. Marginalnie wskazać należy, że jak słusznie zauważyło Kolegium, organ I instancji nieprawidłowo orzekł o odmowie przyznania zasiłku dla opiekuna za okres o którym mowa w art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, w sytuacji gdy o ustalenie prawa do zasiłku za ten okres nie wnioskował skarżący. W tym stanie rzeczy, Sad na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ weźmie pod uwagę wykładnię przepisów przedstawioną powyżej w uzasadnieniu wyroku.