IV SA/Po 1047/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 04 marca 2020 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [...] w [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej [...] w [...] na rzecz skarżącego M. W. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód [...] P. (dalej również jako: "Dyrektor") postanowieniem z dnia [...] września 2019 r., nr [...],[...] utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni Wód [...] w K. z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], którym organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w spawie przesunięcia przez D. W. rowu melioracyjnego bez uzyskania odpowiednich pozwoleń, z działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej S. na działkę o numerze ewidencyjnym [...] w S. , gmina R.. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wskazano, że M. W. pismem z dnia [...] grudnia 2017 r., zwrócił się do Starostwa Powiatowego w O. w sprawie przesunięcia rowu melioracyjnego, które następnie przekazane zostało do Dyrektora Zarządu Zlewni Wód [...] w S. i dalej pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. do Dyrektora Zarządu Zlewni Wód [...] w K.. Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód [...] w K. po przeanalizowaniu materiałów zgromadzonych w sprawie oraz po dokonaniu oględzin w terenie przez pracowników Zarządu Zlewni w K. nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie przesunięcia rowu melioracyjnego oraz nałożenia na właściciela urządzenia obowiązków wynikających z przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo Wodne (teks jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.). W dniu [...] czerwca 2019 r. do Dyrektora Zarządu Zlewni Wód [...] w K. wpłynął wniosek z dnia [...] maja 2019 r. pełnomocnika M. W. o wszczęcie postępowania i podjęcie działań w celu zobligowania D. W. do przesunięcia rowu melioracyjnego z działki nr [...] w m. S. , będącej własnością M. W. z powrotem na jego działkę nr [...] w m. S. . W dniu [...] lipca 2019 r. wniosek uzupełniony został o szkic polowy i zdjęcie satelitarne. Następnie Dyrektor Zarządu Zlewni Wód [...] w K., działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wniosku z [...] maja 2019 r. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł M. W.. Dyrektor rozpoznając wniesione zażalenie przywołał w pierwszej kolejności treść art. 61a § 1 K.p.a., a następnie wskazał, że Dyrektor Zarządu Zlewni Wód [...] w K. odmówił wszczęcia postępowania wskazując, że nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie przesunięcia rowu oraz do nałożenia na nieustalonego właściciela urządzenia wodnego obowiązków wynikających z przepisów ustawy Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.). Z protokołu wznowienia znaków granicznych z dnia [...] maja 2017 r. wynika, że środek "przesuniętego" rowu przebiega w połowie na działce nr [...], a w drugiej połowie na działce nr [...]; sporny rów jest rowem melioracyjnym i służy zarówno wnioskodawcy, jak i D. W.; Wnioskodawca w żaden sposób nie wykazał, że przedmiotowy rów został przebudowany, a materiały pochodzące z portalu internetowego Geoportal mają charakter wyłącznie poglądowy i nie mogą być podstawą jakichkolwiek czynności administracyjnych, czy urzędowych. Zdaniem Dyrektora mając na uwadze powyższe, przechodząc na analizy niniejszej sprawy, należy wskazać, że w świetle przepisów Prawa wodnego brak jest podstaw do zastosowania art. 191, a także art. 206 z uwagi na fakt, że przedmiotowy rów nie znajduje się w ewidencji urządzeń melioracji wodnych oraz zmeliorowanych gruntów. Ponadto z przedstawionych przez organ I instancji akt sprawy, jak i z treści zażalenia wynika, że przedmiotem sprawy nie jest nienależyte utrzymanie urządzenia wodnego, o którym mowa w ww. art. 191 ust. 1 ustawy Prawo wodne, a rzekome przesunięcie rowu. Wnioskodawca nie wykazał żadnych dowodów co do przebudowy przedmiotowego rowu, a także co do terminu jej wykonania. Ponadto z przeprowadzonego rozeznania, na podstawie wizji przeprowadzonej w terenie oraz na podstawie protokołu wznowienia znaków granicznych z dnia [...] maja 2017 r. wynika, że rów, w skład którego wchodzą także skarpy przebiega wzdłuż granicy działek nr [...] i [...]. Dyrektor zwrócił uwagę, że z analizy dostępnych materiałów wynika, że rów znajduje się w obecnym miejscu od początku swojego istnienia i nie doszło do przesunięcia rowu, a wszelkie nieścisłości co do jego przebiegu mogą wynikać z błędów pomiarowych wykonywanych w latach 60-tych ubiegłego wieku. Zatem w świetle powyższego brak było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego przez Dyrektora Zarządu Zlewni Wód [...] w K. w trybie art. 191 ustawy Prawo wodne. Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. W. reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika podnosząc zarzut naruszenia: art. 7 w zw. z art. 75 § 1 i 77 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego sprawy; art. 61a K.p.a. poprzez odmowę wszczęcia postępowania w przypadku, gdy nie zachodzi żadna z przedstawionych sytuacji; błąd w ustaleniach faktycznych, mający oczywisty wpływ na treść orzeczenia, poprzez przyjęcie, iż nie doszło do przesunięcia rowu melioracyjnego oraz, że rozbieżności co do jego przebiegu mogą wynikać z błędów pomiarowych, podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy prowadzi do wniosków przeciwnych umożliwiających stwierdzenie, iż doszło do przesunięcia rowu melioracyjnego, a kwestia ta została potwierdzona dokumentami tj. szkicem polowym, zdjęciem satelitarnym; art. 191 ustawy Prawo wodne, poprzez zaniechanie jego zastosowania, mimo wystąpienia ustawowych przesłanek określonych powyższą normą. Wniesiono o uchylenie skarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W uzasadnieniu skargi podniesiono w pierwszej kolejności zarzut naruszenia art. 61a K.p.a. Zdaniem skarżącego ewentualny brak przesłanek uzasadniających wydanie decyzji, wymaga jednak przeprowadzenia przez organ administracji postępowania wyjaśniającego. W przedmiotowej sprawie mimo niewątpliwie merytorycznego charakteru powyższych ocen, organ odmówił wszczęcia postępowania. Z powyższego wynika, że organ nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, tym samym naruszając art. 7 w zw. z art. 75 § 1 i 77 § 1 K.p.a. Przeprowadzone postępowanie dowodowe i ocena dowodów były wadliwe i przeprowadzone z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej. Stąd zdaniem skarżącego niedopuszczalne jest dokonywanie takiej oceny bez wszczęcia postępowania, poza jego ramami. Odpowiadając na skargę Dyrektor podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód [...] P. z dnia [...] września 2019 r., który utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni Wód [...] w K. z dnia [...] lipca 2019 r., o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w spawie przesunięcia przez D. W. rowu melioracyjnego bez uzyskania odpowiednich pozwoleń, z działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej S. na działkę o numerze ewidencyjnym [...] w S. , gmina R.. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym, w sytuacji gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Niewątpliwym jest, wobec treści art. 61 § 1 k.p.a., że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z treści przepisu art. 61a § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu do przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku (zgłoszonego żądania) pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie dopuszczalności zgłoszonego wniosku tylko pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, a przy dokonywaniu tej oceny nie może gromadzić dowodów, ani czynić ustaleń co do stanu faktycznego. W przepisie art. 61a § 1 k.p.a. ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, podmiotowe i przedmiotowe, tj. "inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania". Ustawodawca nie skonkretyzował przypadków, które winny być uznane za uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania. Ta przesłanka wyrażona zwrotem niedookreślonym nie ma swojej ustawowej definicji i każdorazowo winna być oceniana w okolicznościach danej, konkretnej sprawy. Przykładowo wskazywaną w piśmiennictwie przyczyną odmowy wszczęcia postępowania są sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, tj. gdy żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw; brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H.Beck, W. 2019 r., 16. wydanie, s. 421 i powołane tam orzecznictwo). Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć zatem miejsce tylko w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK [...], dostępny, jak wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu, na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. muszą być oczywiste, dostrzegalne prima fakcie, obiektywne, a zatem których ustalenie i wskazanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] listopada 2019 r., sygn. akt II GSK [...], http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast jeśli organ gromadzi dowody i ustala stan faktyczny lub przeprowadza czynności wyjaśniające, to zakończenie postępowania nie może przybrać formy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Po pierwsze zauważyć należy, że pierwszy wniosek skarżącego został złożony w dniu [...] grudnia 2017 r. Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód [...] w K. po przeanalizowaniu materiałów zgromadzonych w sprawie oraz po dokonaniu oględzin w terenie przez pracowników Zarządu Zlewni w K. nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie przesunięcia rowu melioracyjnego. Powyższa forma załatwienia sprawy, w świetle regulacji K.p.a. była jednak niedopuszczalna, wobec czego brak jest podstaw do przyjęcia, aby niniejsza sprawa została zainicjowana wnioskiem z dnia [...] maja 2019 r. W ocenie Sądu postępowania zostało zainicjowane już w dniu grudniu 2017 r. Od tego czasu organ prowadził czynności wyjaśniające w tym dokonał kontroli nieruchomości. Stąd, już samo podejmowanie czynności wyjaśniających stanowi o naruszeniu przez organy obu instancji przepisów art. 61a § 1 K.p.a., gdyż czynności te mogły być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie. Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. Jak wyjaśniono wcześniej niedopuszczalne jest wydanie postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" w sytuacji, gdy organ podejmuje działanie, które polega m.in. na wyjaśnianiu oraz ustalaniu stanu faktycznego lub prawnego sprawy, bez formalnego wszczęcia takiego postępowania. Na marginesie Sąd zauważa, ze z uwagi na fakt, że podstawą uchylenia postanowienia było wadliwe skorzystanie przez organu administracji publicznej z regulacji zawartej w art. 61a K.p.a., na tym etapie postępowania Sąd nie dokonał merytorycznej oceny w sprawie. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił postanowienia organów obu instancji, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku. Sąd orzekł o kosztach na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).