IV SA/Po 1049/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie NSA Paweł Miładowski WSA Bożena Popowska (spr.) Protokolant sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 07 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w P. z dnia [...] . nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w Z. nr [...]z dnia [...]r. 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/B. Popowska /-/D. Rzyminiak-Owczarczak /-/P. Miładowski MZ WSA/wyr.1-sentencja wyroku Decyzją nr [...] z dnia [...]r. Dyrektor Aresztu Śledczego w Z. wstrzymał W. W. z dniem [...]r. wypłatę równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania i orzekł o zwrocie nienależnie pobranego przez W. W. równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania za okres od dnia [...]r. do dnia [...]r. w kwocie [...] zł. Jako podstawę materialnoprawną wskazano art. 89 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (tekst jedn.: Dz. U. z 2002 r., nr 207, poz. 1761 ze zm.), oraz § 4 pkt 4 i § 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 października 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. z 2003 r., nr 187, poz. 1831). Motywem decyzji było stwierdzenie podczas kontroli, iż W. W. nabył [...]spadku po swoim ojcu, w skład którego wchodziło własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego. W odwołaniu, wniesionym pismem z dnia [...]r., W. W. wskazał, iż biorąc pod uwagę, że w spadku otrzymał [...]spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego, którego powierzchnia mieszkalna wyniosła [...]m2, zrzekł się go na rzecz swojej matki, ponieważ nie spełniało to warunków mieszkalnych, które winny wynosić od 7 do 10 m2 a utrudniało dalsze dysponowanie mieszkaniem. Decyzją nr [...]z dnia [...]r., Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę materialnoprawną wskazano art. 89 ustawy o Służbie Więziennej, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 października 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania funkcjonariuszy Służby Więziennej oraz art. 17 pkt 3 i art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: kpa). Organ, w uzasadnieniu przytoczył treść art. 89 i 91 ust. 1 pkt 4 wyżej wymienionej ustawy oraz wskazał, iż jakiekolwiek zbycie udziału w prawie do lokalu mieszkalnego wyklucza możliwość przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a w konsekwencji pozbawia prawa do otrzymania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania jako świadczenia ekwiwalentnego. W skardze na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w P., W. W. wskazał, iż naruszono przepisy art. 89 ust. 1, art. 91 ust. 1 pkt 4 i art. 85 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej. Istota obu zarzutów sprowadza się do tego, że organy orzekające w sprawie nie ustaliły, czy odziedziczona część mieszkania spełnia wymogi lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 89 ustawy o Służbie Więziennej. W związku z powyższym, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, organ II instancji wniósł o oddalenie skargi oraz obciążenie Skarżącego kosztami postępowania, przywołując argumentację przedstawioną w swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie nie tylko z powodów w niej wskazanych [art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako: ppsa)]. Kontrola Sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej jako: ppsa) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się więc do zbadania czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny dokonał tej kontroli według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydawania zaskarżonego aktu. Rozstrzygając skargę w powyższym zakresie, Sąd uznał, że organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły przepisy prawa w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, organ I instancji dokonał błędnej wykładni art. 89 w zw. Z art. 91 ust. 1 pkt 4 ustawy o Służbie Więziennej i w związku z tym, poczynione ustalenia faktyczne okazały się niepełne, naruszając art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 kpa, zaś organ II instancji nie naprawiając powyższych wad, dodatkowo naruszył zasadę dwuinstancyjności (art. 15 kpa), nie odnosząc się do nowych faktów, podanych przez stronę w odwołaniu. W sprawie bezspornym jest, iż W. W. przyznano, decyzją nr [...]z dnia [...]r. równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania w wysokości [...] zł dziennie. Jednakże ze skargi wynika, iż składając w dniu [...]r., W. W. przedstawił także dokumenty, takie jak akt notarialny, przydział lokalu mieszkalnego i postanowienie Sądu Rejonowego, z których wynikało, iż w dniu [...]r., otrzymał on w spadku po ojcu [...]spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego, którego powierzchnia mieszkalna wyniosła [...] m2. Dodatkowo, Skarżący wskazał, iż zrzekł się swojej części mieszkania na rzecz swojej matki. Pomimo tego, organy administracji nie dokonały żadnych ustaleń, co do realnej wartości mieszkaniowej ww. części lokalu w kontekście przepisów ustawy o Służbie Więziennej, lecz autorytatywnie, bez rzeczywistego uzasadnienia uznały, iż skoro ustawodawca w art. 91 ust. 1 pkt 4 ustawy o Służbie Więziennej nie określił wielkości zbywanego prawa do lokalu mieszkalnego, to jakiekolwiek zbycie udziału w prawie do lokalu mieszkalnego, wyklucza możliwość przydziału lokalu mieszkalnego a w konsekwencji pozbawia prawa do otrzymania równoważnika pieniężnego. Zdaniem Sądu, organ, co prawda, słusznie uznał, iż zrzeczenie się udziału w prawie do lokalu na rzecz matki nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, bowiem ważne jest, iż Skarżący posiadał prawo do udziału w lokalu mieszkalnym. Błędem natomiast było nie uwzględnienie przymiotów przydzielonego udziału w mieszkaniu. Powyższe stanowisko wynika z ratio legis instytucji "równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania", która kształtuje uprawnienie zastępcze i ekwiwalentne wobec publicznego prawa podmiotowego w postaci "prawa do lokalu mieszkalnego" unormowanego w art. 85 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej (por. wyroki NSA wydane na tle ustawy o Policji, w których Sąd wprost określa równoważnik pieniężny jako "rekompensatę" za niezrealizowanie prawa do lokalu mieszkalnego lub prawa do pomocy finansowej, bądź "świadczenie zastępcze"; wyrok z dnia 22 października 1998 r., I SA 488/98, LEX nr 45872 oraz wyrok NSA z dnia 23 lipca 1999 r., I SA 866/98, LEX 48581). W myśl art. 85 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, funkcjonariuszowi w służbie stałej (taki status ma Skarżący) przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego (...) z uwzględnieniem członków rodziny określonych w art. 86 (...). Z kolei art. 85 ust. 2 wyżej wymienionej ustawy każe, by przy ustaleniu powierzchni mieszkalnej przysługującej funkcjonariuszowi uwzględnić jego stan rodzinny oraz wskazuje jednostkową normę powierzchni mieszkalnej wynoszącej od 7 do 10 m2. Przyjmując, iż stosowanie prawa polega na subsumcji normy prawnej wyinterpretowanej z przepisów prawnych, a nie jednostki redakcyjnej tekstu w postaci przepisu prawnego, zdaniem Sądu, powyższe unormowania mają wpływ na interpretację art. 89 ustawy o Służbie Więziennej, określającego przesłanki uprawnienia do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, oraz na interpretację przepisów wykonawczych do wyżej wymienionego artykułu, tj. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 20 października 2003 r. w sprawie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania funkcjonariuszy Służby Więziennej. W rozważanym tu stanie faktycznym chodzi o przesłankę "posiadania lokalu mieszkalnego". Zatem uznając, iż uprawnienie do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania stanowi ekwiwalent prawa do lokalu mieszkalnego, nie można, rozstrzygając na podstawie art. 89 w zw. z art. 91 ust. 1 pkt 4 ustawy o Służbie Więziennej o pozbawieniu tego uprawnienia z powodu spadkobrania części lokalu mieszkalnego, abstrahować od tego, jaki lokal mieszkalny (jaka jego część) został spadkobrany. Przesłanką pozbawienia funkcjonariusza wyżej wymienionego uprawnienia nie jest więc, zdaniem Sądu, fakt wejścia funkcjonariusza w posiadanie jakiegokolwiek lokalu mieszkalnego, tylko objęcie w posiadanie lokalu mieszkalnego odpowiadającego wymogom określonym w art. 85 ustawy o Służbie Więziennej. Pomimo tego, organ II instancji orzekał, przyjmując stan faktyczny i prawny taki, jak organ I instancji, a więc Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w P. nie odniósł się do argumentów podniesionych w odwołaniu, iż spadkobrana część lokalu mieszkalnego nie spełnia warunków mieszkaniowych, gdyż jego powierzchnia mieszkalna wynosi [...] m2. Należy przypomnieć, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej (wyrok NSA z dnia 24 lutego 1992 r., II SA 49/92, niepublikowany, podaję za B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2002 r., str. 578). Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej winien zatem, bądź przeprowadzić postępowanie wyjaśniające dotyczące kwestii otrzymanej w spadku części lokalu mieszkalnego i jego powierzchni, na nowo ustalić stan faktyczny sprawy i orzec na podstawie art. 138 § 1 kpa, bądź uznając, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (art. 138 § 2 kpa). Organ II instancji żadnego z wyżej wymienionych działań nie podjął. Rozpoznając ponownie sprawę właściwy organ winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, dokładnie wyjaśnić stan sprawy i zastosować normę dotyczącą przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, wyinterpretowaną z odnośnych przepisów prawnych, zgodnie z wcześniejszymi wskazaniami. Wobec powyższego, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c ppsa, orzeczono jak w sentencji. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 ppsa. /-/B. Popowska /-/D. Rzyminiak-Owczarczak /-/P. Miładowski MZ