IV SA/Po 1049/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Anna Jarosz (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi I. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Pobiedziska z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2015r. I. W. (dalej wnioskodawca, skarżący) zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w Pobiedziskach o przyznanie pomocy, w tym wniosek o przyznanie zasiłku celowego na opłacenie rachunku za energię elektryczną, opłaty za odpady komunalne, podatku od nieruchomości oraz gaz butlowy - uzasadniając wniosek swoją trudną sytuacją spowodowaną długotrwałą chorobą. Decyzją z dnia [...] lipca 2015r., nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy Pobiedziska (dalej Burmistrz lub organ I instancji), wskazując na art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej jako kpa), art. 2, art.7 i 8, art. 17, art. 39, art. 101-102, art. 106-107 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163, dalej jako u.p.s.), odmówił przyznania wnioskodawcy zasiłku celowego na opłacenie podatku od nieruchomości, na opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (GOAP) i zakup gazu. Uzasadniając napisał, że wnioskodawca mieszka i wspólnie gospodaruje z małżonką, G. W. Wnioskodawca jest osobą nieaktywną zawodowo, przez okres 23 lat prowadził działalność gospodarczą w branży budowlanej, która została zawieszona w dniu [...] grudnia 2014 r. z powodu pogarszającego się stanu zdrowia. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. ZUS odmówił wnioskodawcy prawa do pobierania świadczenia rehabilitacyjnego; Wnioskodawca odwołał się od tej decyzji do sądu. G. W. również zajmuje bierną pozycję na rynku pracy, zarejestrowana jest w Powiatowym Urzędzie Pracy w Poznaniu jako bezrobotna, bez prawa do zasiłku. Nie osiąga żadnych dochodów a od dnia [...].06.2015r. uczestniczy w projekcie PAI realizowanym przez PUP w Poznaniu i Ośrodek Pomocy Społecznej w Pobiedziskach. Burmistrz opisał cele przyznawania pomocy społecznej (art. 2-3 u.p.s.), warunki przyznania prawa do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej w tym wysokość kryterium dochodowego (art. 8 u.p.s.) oraz powody przyznawania pomocy społecznej osobom i rodzinom (art. 7 u.p.s.). Burmistrz wskazał, że jedną z form pomocy społecznej jest świadczenie pieniężne w postaci zasiłku celowego (art. 36 pkt 1 lit. "c" u.p.s.). Zgodnie z art. 39 ust. 1-2 u.p.s., zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Organ I instancji podniósł, że nie znalazł przesłanek do przyznania zasiłku celowego na wszystkie potrzeby określone we wniosku. Odmówiono przyznania zasiłku celowego na opłacenie podatku od nieruchomości oraz na opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, gdyż zasiłek celowy przyznawany jest w celu zaspokojenia niezbędnej, ale nie każdej potrzeby. Poniesienie ww. opłat nie mieści się w katalogu "potrzeb bytowych" wymagających zaspokojenia ze świadczeń pomocy społecznej, co akcentowane jest w orzeczeniach sądowych (np. wyrok WSA w Warszawie z 3 października 2005 r., I SA/Wa 1916/04, LEX nr 188731). Burmistrz zaznaczył, że mając na względzie trudną sytuację ekonomiczną i zdrowotną rodziny odrębnymi decyzjami przyznano: - zasiłek okresowy na okres od [...].06.2015r. do [...].08.2015r. w wysokości [...] zł (decyzja z dnia [...].07. 2015 r., nr OPS [...]), - zasiłek celowy na opłacenie kosztów poboru energii elektrycznej w wysokości [...]zł oraz na zakup leków w wysokości [...]zł (decyzje z dnia [...].07.2015r., nr OPS [...]oraz nr [...]). Burmistrz wskazał, że art. 4 u.p.s. nakłada na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, zaś w art. 2 ust. 1 u.p.s. wskazano na konieczność wykorzystania własnych zasobów, możliwości i uprawnień. Wnioskodawca, na podstawie zgromadzonej dotychczas dokumentacji medycznej dotyczącej swojego stanu zdrowia, zwrócił się o ustalenie stopnia niepełnosprawności za pośrednictwem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. Niepełnosprawność w stopniu lekkim została ustalona w dniu [...].04.2015r. W odwołaniu od opisanej decyzji wnioskodawca podniósł, że znajduje się w trudnej sytuacji, spowodowanej długotrwałą chorobą. Organ I instancji odmówił mu przyznania zasiłku celowego na zakup gazu, który jest mu niezbędny jako jedyne źródło energii potrzebnej do podgrzania posiłków. W poprzednich decyzjach na ten cel otrzymywał zasiłek a jego sytuacja życiowa i rodzinna nie zmieniła się. Organ nie uzasadnił dlaczego odmówił przyznania zasiłku na opłacenie gazu butlowego. Odmowa zasiłku na opłacenie podatku od nieruchomości i opłatę za gospodarowanie odpadami została zaś uzasadniona tym, że zasiłek celowy przyznawany jest na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych ale nie każdej potrzeby. Organ nie wskazał co konkretnie zawiera "katalog potrzeb" Wnioskodawca zaznaczył, że organ I instancji musi uzależniać rozmiar świadczonej pomocy społecznej od posiadanych środków i ilości podopiecznych, ale winien wskazać i dokładnie uzasadnić dlaczego nie przyznał zasiłku na dany cel. Ponadto podniósł, że pomoc społeczna służy wspieraniu osób i rodzin w dążeniu do zaspokojenia podstawowych, niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 kpa, oraz art. 39 u.p.s. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając decyzję SKO wskazało, że przyznanie zasiłku celowego na opłacenie podatku od nieruchomości oraz na opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, nie należy do niezbędnych potrzeb bytowych, na których zaspokojenie przyznawane są zasiłki celowe zgodnie z art. 39 w związku z art. 3 u.p.s. Przedmiotowe świadczenie przyznawane jest zawsze na określony cel bytowy. Sformułowanie "zasiłek celowy może być przyznany" oznacza, że decyzja w przedmiotowej sprawie jest wydawana w ramach tzw. uznania administracyjnego. Orzekając w przedmiocie przyznania tego świadczenia, organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazania ustawodawcy, co do zasad udzielania pomocy osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). SKO podkreśliło, że sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia w wysokości odpowiadającej jej oczekiwaniu. SKO podkreśliło nadto, że wnioskodawcy udzielono pomocy finansowej na zakup leków i opłacenie rachunku za energię elektryczną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu I. W. zarzucił, że organy obu instancji nie dokonały analizy jego trudnej sytuacji, w oparciu o art. 2 ust. 1 u.p.s. Skarżący podkreślił, że przez okres ośmiu miesięcy korzystał z własnych zasobów i możliwości. Zawieszenie działalności gospodarczej nastąpiło z uwagi na brak środków na opłacenie ubezpieczenia zdrowotnego, a pogarszający się stan zdrowia nie był bezpośrednią przyczyną zawieszenia działalności, lecz przyczynił się do zaprzestania jej wykonywania. Skarżący ocenił, że wykonał wszystko zgodnie z wytycznymi OPS, wykorzystał wszystkie możliwości, aby uzdrowić swoją trudną sytuację. Poniesienie opłat za odpady komunalne i podatek od nieruchomości przekracza możliwości skarżącego. Odmowa przyznania świadczenia nie służy przezwyciężaniu trudnej sytuacji, pogłębia skalę problemu i kłóci się z założeniami art. 2 ust. 1 u.p.s. Powoływanie się na orzeczenia sądów jest usuwaniem w cień istniejących przepisów, na których to przepisach powinny być wydawane orzeczenia, w każdej sprawie indywidualnie. Skarżący ocenił, że powoływanie się na orzeczenia sądów, stało się szablonem wydawanych decyzji, niezależnie od przesłanek, a taka interpretacja art. 39 o pomocy społecznej jest wynikiem braku umiejętności czytania przepisów. Realizacja wniosku nie wykracza poza normalny zakres możliwości organu I instancji. Podkreślił też, że SKO zajęło podobne stanowisko jak Burmistrz w swej decyzji i również nie zauważył, braku uzasadnienia odmowy przyznania zasiłku celowego na zakup gazu butlowego. Skarżący podniósł częściowo te same okoliczności jak w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, zaskarżona decyzja została bowiem wydana z naruszeniem prawa. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 ppsa. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem kontroli Sądu w tak zakreślonych granicach kognicji jest w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzja organu II instancji utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą skarżącemu zasiłku celowego na opłacenie podatku od nieruchomości, na opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (GOAP), oraz zakup gazu Zgodnie z art. 39 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek celowy może zostać przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. W przypadku zgłoszenia wniosku o takie świadczenie z pomocy społecznej konieczne jest ustalenie sytuacji osoby lub rodziny, która się o nie ubiega. Zgodnie z art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, przy czym wywiad środowiskowy w myśl art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej ma na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osoby lub rodziny. Wymagany przez ustawodawcę rodzinny wywiad środowiskowy stanowi zatem swoiste postępowanie dowodowe, a ponieważ sporządzany jest na urzędowym formularzu stanowi jednocześnie protokół w rozumieniu kpa. Obowiązek współdziałania osoby z organem pomocowym dotyczy również sporządzenia wywiadu środowiskowego lub aktualizacji i powinien on polegać na udzieleniu organowi niezbędnych informacji, wskazywaniu i precyzowaniu zgłaszanych potrzeb. Z brzmienia przepisu art. 39 ustawy o pomocy społecznej oraz z faktu, iż postawa wnioskodawcy podlega ocenie organu wynika, że decyzja o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczenia ma charakter decyzji uznaniowej. Organ wydający decyzję uznaniową nie jest związany normą prawa materialnego, z tym, że argumentacja organu, co do udzielenia bądź nie udzielenia pomocy musi odpowiadać zasadzie wyrażonej w art. 7 kpa. W myśl tego przepisu w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stanowisko organu orzekającego w tym zakresie powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Sąd stwierdza, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Pobiedziska została wydana z naruszeniem tych przepisów postępowania i ma to wpływ na wynik postępowania w niniejszej sprawie. Organy obu instancji nie zajęły, w uzasadnieniu swych decyzji, stanowiska odnośnie odmowy przyznania skarżącemu zasiłku celowego na zakup gazu. Jest to tym bardziej trudne do zrozumienia, że w aktualizacji wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego w dniu [...].07.2015r., we wstępnych ustaleniach co do wnioskowanych zasiłków ( także tych objętych odrębnymi decyzjami) zaznaczono, że należy przyznać kwotę [...] zł na cel napełnienia butli gazowej. W pozostałym zakresie także uzasadnienie jest bardzo lakoniczne, bez dokładnego wyjaśnienia dlaczego zasiłek na taki cel jak opłacenie podatku od nieruchomości oraz opłatę za gospodarowanie odpadami nie jest niezbędną potrzebą życiową. Nie podały też, szczególnie organ I instancji, w jakim zakresie skarżący od dnia [...].02.2015r. (jak sam podał wtedy stał się podopiecznym OPS) korzysta z pomocy opieki społecznej, jakimi środkami dysponuje Ośrodek i ilu ma podopiecznych co mogłoby zobrazować możliwości finansowe gminy co do przyznania poszczególnych zasiłków. Tym samym należało przyjąć, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jak i ją poprzedzającej nie jest kompletne, nie wyjaśnia powodu tak podjętego rozstrzygnięcia i tym samym wymyka się spod kontroli Sądu. Biorąc powyższe pod uwagę należało uchylić obie decyzje wydane w toku instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Z tego względu orzeczono jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organy winny uwzględnić uwagi i zarzuty sformułowane wyżej i podjętą decyzję dokładnie uzasadnić, mając na względzie nie tylko fakt, iż decyzja w postępowaniu dotyczącym zasiłków celowych jest decyzją uznaniową ale również to, że tym bardziej wymaga ona dokładnego i wyczerpującego uzasadnienia, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa. .