IV SA/Po 1052/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Tomasz Grossmann ( spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 maja 2011 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości z naruszeniem prawa oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2010 r. [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...] (dalej jako "[...]") zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej jako "Kolegium"): 1) o wszczęcie postępowania i stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], zatwierdzającej podział nieruchomości położonej w[...] , będącej własnością J. L. (dalej jako "decyzja podziałowa"); 2) w przypadku uznania, że [...] nie jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji – o wszczęcie postępowania i stwierdzenie nieważności tej decyzji z urzędu, 3) ewentualnie na podstawie art. 158 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej w skrócie "k.p.a.") o stwierdzenie wydania decyzji podziałowej z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wniosku [...] wskazała, że w momencie, gdy dokonano podziału przedmiotowej działki nr [...] była ona już zabudowana trzema budynkami w zabudowie szeregowej, które to budynki miały wejścia i wyjazdy wyłącznie z ulicy [...], stanowiącej działkę nr [...], przylegającą bezpośredni do powstałych w wyniku podziału działek nr[...] , i będącą własnością [...].[...] nie była stroną postępowania podziałowego. Projektowane działki, z uwagi na istniejącą już na nich zabudowę, nie miały zapewnionego dostępu do drogi publicznej, co oznacza, że w świetle art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 106, poz. 675; dalej jako "ustawa o gospodarce nieruchomościami", w skrócie "u.g.n.") sposób podziału zaproponowany przez ówczesnego właściciela był niedopuszczalny. W konsekwencji wydana w wyniku tego postępowania decyzja podziałowa rażąco naruszała art. 93 ust. 3 w zw. z art. 99 u.g.n. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. Kolegium stwierdziło nieważność decyzji podziałowej w związku z rażącym naruszeniem art. 93 ust. 3 i art. 99 u.g.n. Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. M. B. oraz A. H-B., właściciele działki nr [...], reprezentowani przez pełnomocnika, złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium w całości oraz wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie następujących przepisów mających istotny wpływ na wynik postępowania: – art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego mającego istotne znaczenia w sprawie i w konsekwencji pominięcie przy wydawaniu decyzji faktów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, – art. 156 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że decyzja podziałowa nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych i w konsekwencji stwierdzenia nieważności tej decyzji, – art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak w uzasadnieniu decyzji Kolegium faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazali, iż wydając decyzję Kolegium nie wzięło pod uwagę tego, że w wyniku wydania ostatecznej decyzji podziałowej przestała istnieć działka nr [...], a w jej miejsce powstały działki nr [...],[...],[...]. Własność tych działek została następnie odpłatnie przeniesiona na osoby trzecie na podstawie umów sprzedaży zawartych w formie aktu notarialnego (w tym na skarżących – własność działki nr[...]), a ich nabywcy zostali wpisani jako właściciele w księdze wieczystej. Nabywcy wyodrębnionych działek uzyskali w następstwie wydania decyzji podziałowej pozwolenia na budowę budynków jednorodzinnych i wybudowali takie budynki. Z uwagi na powierzchnię każdej z działek (około 300 m2) oraz istniejącą na nich zabudowę szeregową i infrastrukturę nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej biegnącej przez teren każdej z tych działek, która to droga uzyskałaby następnie połączenie z drogą publiczną, tj. ul. [...] w [...]. Wszystkie te fakty świadczą, w ocenie skarżących, o wywołaniu przez ostateczną decyzję podziałową nieodwracalnych skutków prawnych, wobec czego nie było podstaw do stwierdzenia jej nieważności z uwagi na dyspozycję art. 156 § 2 k.p.a. Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Nr [...] Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i stwierdziło wydanie decyzji podziałowej z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że decyzja podziałowa w sposób rażący narusza art. 93 ust. 3 w zw. z art. 99 u.g.n., gdyż nowopowstałe działki nr [...], [...], [...] nie posiadały dostępu do drogi publicznej. Takie naruszenie prawa ma charakter rażący i wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co uzasadniałoby stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Zarazem jednak SKO uznało, że decyzja podziałowa wywołała nieodwracalne skutki prawne, gdyż w po jej wydaniu powstały działki nr [...], [...], [...] których własność została następnie odpłatnie przeniesiona przez J. L. na osoby trzecie na podstawie umów sprzedaży, a nabywcy wskazanych działek budowlanych zostali wpisani jako właściciele w księdze wieczystej. Na działkach tych posadowione są budynki mieszkalne w zabudowie szeregowej. Powołując się na orzecznictwo sądowe i wypowiedzi przedstawicieli doktryny Kolegium podkreśliło, że z nieodwracalnością skutków prawnych mamy do czynienia wtedy, gdy brak przepisów prawnych, które mogłyby stanowić dla organu administracji podstawę prawną do podjęcia aktów lub czynności mogących cofnąć, znieść lub odwrócić skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności. Innymi słowy, jeśli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. W konsekwencji stwierdzić należy, że dany akt wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Od opisanej decyzji skargę z dnia 17 listopada 2010 r. złożyła [...] zarzucając: 1) naruszenia art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez organ II instancji, że decyzja podziałowa wywołała nieodwracalne skutki prawne i w związku z tym nie można stwierdzić jej nieważności, 2) naruszenie art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, dla których decyzja podziałowa wywołała nieodwracalne skutki prawne, 3) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy w zakresie, w jakim organ II instancji stwierdził, że wskutek istniejącej na wydzielonych działkach gruntu zabudowie szeregowej oraz infrastrukturze nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej biegnącej przez te działki, zapewniającej dostęp do drogi publicznej. Z powołaniem się na te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ II instancji, a ponadto o zasądzenie od Kolegium na jej rzecz kosztów procesu. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w jej ocenie w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi nieodwracalność skutków prawnych. W szczególności istnieje możliwość cofnięcia lub zniesienia skutków prawnych rozstrzygnięcia na drodze postępowania administracyjnego, "chociażby w drodze wydania ponownej decyzji w przedmiocie podziału nieruchomości, jednakże pod warunkiem ustanowienia stosownej służebności, o czym mowa w art. 93 ust. 3 u.g.n." Nadto wskazała, powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt III CZP 34/2009, że umowa przeniesienia własności nieruchomości wydana w oparciu o decyzję podziałową bez ustanowienia służebności drogowej zapewniającej dostęp do drogi publicznej jest nieważna. W związku z tym, zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie cywilnoprawne umowy przeniesienia własności wydzielonych działek są nieważne, a zatem nie można twierdzić, że doszło do powstania nieodwracalnych skutków prawnych. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie wskazując, że wszystkie podniesione w skardze zarzuty są niezasadne. W szczególności, w ocenie organu, nieodwracalność skutków prawnych związana była ze zdarzeniem prawnym powstałym po wydaniu kwestionowanej decyzji, bowiem działki wydzielone w jej wyniku zostały sprzedane osobom trzecim, a organ administracji nie może odwrócić skutków tych czynności działając w granicach przysługujących mu kompetencji, podobnie jak nie może ustanowić służebności opisanych w skardze w drodze aktu administracyjnego. W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2011 r. skarżąca podtrzymała wnioski i wywody zawarte w skardze, a ponadto wyraziła wątpliwość, czy umowy przeniesienia własności nieruchomości dokonane w oparciu o nieważną (wydaną z rażącym naruszeniem prawa) decyzję administracyjną zachowują ważność. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Bardziej szczegółowe ustosunkowanie się do poszczególnych zarzutów podniesionych przez skarżącą należy poprzedzić ogólną uwagą, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 ust. 1 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można wzruszyć takie rozstrzygnięcie. Numerus clausus wad decyzji administracyjnej skutkujących jej nieważnością zawiera art. 156 § 1 k.p.a. Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji, to może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Odnosząc to do przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), wskazać trzeba, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, gdy sprzeczność ta jest widoczna już przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości stwierdzenie, iż przy wydaniu decyzji podziałowej doszło do rażącego naruszenia prawa, w postaci art. 93 ust. 3 u.g.n., gdyż nie zapewniony został dostęp wydzielonych działek do drogi publicznej. Tymczasem zgodnie z przywołanym przepisem podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej, przy czym za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Fakt, iż przy wydaniu decyzji podziałowej doszło do naruszenia ww. wymogu nie jest kwestionowany przez żadną ze stron ani uczestników niniejszego postępowania. Istota sporu ogniskuje się jedynie wokół zagadnienia, czy po wydaniu kwestionowanej decyzji zaszły nieodwracalne skutki prawne. Należy przy tym zauważyć, że nie budzi wątpliwości prawidłowość ustaleń organu co do okoliczności faktycznych związanych z dokonanym podziałem działki nr [...] i późniejszym zbyciem tą drogą wydzielonych działek nr[...],[...],[...]. W tym zakresie stan faktyczny sprawy jest pomiędzy stronami zasadniczo niesporny, poza okolicznością, kiedy doszło do zabudowania działek – we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] sierpnia 2010 r. twierdzi się, iż dopiero po podziale działki nr [...], ale w świetle stanowiska [...] (k. 52), znajdującego potwierdzenie w materiale zgromadzonym w aktach administracyjnych, a zwłaszcza mapce załączonej do decyzji podziałowej (k. 43), twierdzenie to należy uznać za błędne i przyjąć, że w momencie kiedy dokonywano przedmiotowego podziału dzielona działka była już zabudowana trzema budynkami w zabudowie szeregowej. W tym miejscu wypada zauważyć, że przytoczona okoliczność nie ma jednak przesądzającego znaczenia dla rozstrzygnięcia węzłowej kwestii, czy po wydaniu decyzji podziałowej zaszły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., które, zgodnie z przywołanym przepisem, stoją na przeszkodzie stwierdzeniu nieważności decyzji. Sąd podziela stanowisko Kolegium, iż – wbrew zarzutowi skargi (pkt 1) – decyzja podziałowa wywołała już nieodwracalne skutki prawne, których należy przede wszystkim upatrywać w fakcie zbycia wydzielonych działek osobom trzecim. I że to o niemożliwość odwrócenia tego skutku na drodze administracyjnej – a nie bezpośredniego skutku decyzji podziałowej, w postaci dokonanego podziału działki nr [...] – idzie w przedmiotowej sprawie. Zresztą, jak się wydaje, podobnie postrzega istotę zagadnienia również pełnomocnik skarżącej, gdy podnosi w skardze, "że w niniejszej sprawie cywilnoprawne umowy przeniesienia własności wydzielonych działek są nieważne, a zatem nie można twierdzić, że doszło do powstania nieodwracalnych skutków prawnych" (k.6 akt sądowych). W ocenie Sądu argumenty skarżącej mające przemawiać za nieważnością tych umów są niezasadne, a przywołane na ich poparcie orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 4 czerwca 2009 r. (III CZP 34/2009), nie przystaje do okoliczności niniejszej sprawy – co trafnie zarzucił organ w odpowiedzi na skargę (k. 15v.–16 akt sądowych). Stwierdzona wadliwość (nieważność) decyzji podziałowej nie pociąga za sobą "automatycznie" nieważności umów zbycia działek wydzielonych na jej podstawie. Decyzja ta nie należy bowiem do kategorii aktów administracyjnych wywierających bezpośredni skutek cywilnoprawny, a tylko wzruszenie tego rodzaju aktu (którego klasycznym przykładem jest decyzja wywłaszczeniowa) skutkuje – zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa i doktryny – "automatycznym" zniesieniem wywołanych przez taki akt skutków cywilnoprawnych. Również analiza orzecznictwa dotyczącego nieodwracalności skutku prawnego decyzji administracyjnych w ogóle, a decyzji podziałowych w szczególności, potwierdza zasadność stanowiska, iż skutek taki następuje w szczególności wówczas, gdy po podziale nieruchomości dochodzi do obrotu cywilnoprawnego wydzielonymi działkami. Takie stanowisko zajął m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 czerwca 2010 r., II SA/Wr 171/10 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) i Sąd w niniejszym składzie ów pogląd w pełni podziela. W świetle powyższych ustaleń pozostałe dwa zarzuty skargi (pkt 2 i 3) tracą na znaczeniu, jako pozostające bez wpływu na treść ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie. Jedynie na marginesie można zatem wskazać, że także one, w uznaniu Sądu, okazały się całkowicie niezasadne. Wbrew twierdzeniom skargi organ bowiem wyraźnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w czym upatruje nieodwracalności skutków prawnych (k. 45 akt adm.), a stwierdziwszy taką nieodwracalność nie miał już obowiązku badać, czy na wydzielonych działkach możliwe jest wyodrębnienie pasa drogi dojazdowej. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, Nr 1270 ze zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a."), orzekł jak w sentencji wyroku.