IV SA/Po 1066/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi D.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia[...]sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia [...]marca 2017 r. nr [...] Decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], Burmistrz Gminy P. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), art. 16a ust. 1 i 2, art. 23 ust. 4e ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 z późn. zm., dalej: "u.ś.r.") oraz § 7 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania w sprawie o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2015 r., poz. 2284) odmówił przyznania D. P. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką A. P.. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] stycznia 2017 r. D. P. złożył wniosek o ustalenie rozważanego świadczenia w związku z opieką nad matką, legitymującą się orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2016 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dochód rodziny w 2015 r. wynosił [...] zł i spełnia kryterium dochodowe (764 zł), określone w art. 16a ust. 2 u.ś.r. W takcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] lutego 2017 r. ustalono, że jedynym przejawem opieki skarżącego nad matką jest dokonywanie zakupów, dowożenie do lekarza oraz dysponowanie rachunkiem bankowym. W ocenie organu I instancji opieka deklarowana przez D. P. ma charakter sporadyczny i nie wskazuje na stałe i bezpośrednie troszczenie się o rodzica. Ponadto zakres niezbędnej pomocy dla niepełnosprawnego członka rodziny nie pozbawia skarżącego możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Wsparcie, którego wymaga A. P., może być udzielone po zakończeniu pracy. Działania podejmowane przez skarżącego należą natomiast do normalnych czynności wykonywanych w każdym gospodarstwie domowym. Specjalny zasiłek opiekuńczy przyznaje się natomiast jedynie w przypadku rezygnacji lub niepodjęcia zatrudnienia ze względu na konieczność stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. W dniu [...] marca 2017 r. do organu I instancji wpłynęło pismo, w którym skarżący wniósł zastrzeżenia do wywiadu środowiskowego, wskazując w szczególności na niepoinformowanie go o przeprowadzanej czynności. Skierowanie takiego zawiadomienia nie było jednak konieczne czy tym bardziej wskazane w ocenie Burmistrza Gminy P.. Niekiedy bowiem trafniejsze jest pozyskanie informacji w trakcie swobodnej rozmowy z osobą niepełnosprawną; zwłaszcza, że A. P. nie została ubezwłasnowolniona, nie cierpi na choroby psychiczne, ani nie jest osobą niepełnosprawną intelektualnie. Od powyższej decyzji odwołał się D. P., zarzucając organowi I instancji naruszenie: 1. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nierozpatrzenie wniosku w sposób uwzględniający interes społeczny i słuszny interes obywateli; 2. art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób, który nie pogłębia zaufania do organów Państwa Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659 z późn. zm.), art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 16a ust. 1 u.ś.r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił wnioski organu I instancji, podkreślając, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje tylko w razie stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Opieka ta polega na dbaniu, troszczeniu się, pomaganiu, wspieraniu i nadzorowaniu podopiecznego, a w wielu sytuacjach – na wyręczeniu go w wykonywaniu bieżących spraw życiowych. Czynności podejmowane przez skarżącego nie odpowiadają temu opisowi. D. P. nie kwestionuje również ustaleń poczynionych w trakcie wywiadu środowiskowego, zaprzeczając jedynie stwierdzeniu, że pozostaje na utrzymaniu swojej matki. Organ II instancji dodał zarazem, że nie dopatrzył się naruszenia zasady prawdy obiektywnej lub zasady bezstronności i równego traktowania obywateli. Ponadto z art. 23 ust. 4e u.ś.r. wynika, że wywiad środowiskowy powinien być przeprowadzony w dniach roboczych i w godzinach pracy. Ustawodawca nie nakazuje zatem zapewnienia udziału skarżącemu w toku tych czynności. Jedynie w przypadku osoby ubezwłasnowolnionej wywiad środowiskowy powinien być przeprowadzony dodatkowo z opiekunem prawnym albo kuratorem w obecności podopiecznego i w miejscu jego przebywania. Matka skarżącego nie jest natomiast osobą ubezwłasnowolnioną. Skargę na powyższą decyzję złożył D. P., wnosząc o zmianę lub uchylenie zaskarżone decyzji. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że nie przedstawił w odwołaniu szerszej argumentacji na rzecz swojego stanowiska, gdyż nie zna przepisów postępowania administracyjnego. Skarżący zaznaczył następnie, że nie zgadza się z uwagami, że opieka nad matką ma charakter sporadyczny, a on sam może podjąć zatrudnienie. Konieczność stałego opiekowania się A. P. została bowiem potwierdzona w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności. Matka skarżącego wymaga ciągłej opieki, polegającej nie tylko na dostarczeniu i przygotowywaniu pożywienia, lecz także na kontroli nad tym, czy prawidłowo wykonano podstawowe czynności takie jak wyłączenie gazu i prądu, zakręcenie kranu z wodą, przyjmowanie leków zgodnie z zaleceniem lekarza lub zamknięcie domu na noc. Niezbędna jest w konsekwencji stała pomoc, nadzorowanie i wyręczania A. P. w tych czynnościach. Okoliczność tę pominęły natomiast organy administracji publicznej. Skarżący zaznaczył ponadto, że ubiega się aktualnie o rentę, gdyż ze względu na stan zdrowia i urazy doznane w wypadku komunikacyjnym nie może podjąć zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 16a ust. 1 u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2015 r., poz. 2082 z późn. zm., dalej: "k.r.o.") ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Nie ulega wątpliwości, że skarżący był w świetle art. 128 k.r.o. zobowiązany do dostarczania matce środków utrzymania. Z materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy wynika zarazem, że A. P. legitymowała się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] Na mocy powołanego orzeczenia matka skarżącego została zaliczona do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym. Ponadto stwierdzono, że wymaga ona stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Okoliczności te należy uznać za bezsporne, gdyż nie były negowane przez żadną ze stron postępowania. Kontrowersje, jakie wyłoniły się na tle rozpatrywanej sprawy, dotyczą natomiast pytania, czy skarżący spełnia wymóg stałej opieki nad osobą legitymującą się stosownym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Organy administracji publicznej uznały bowiem, że D. P. jedynie sporadycznie i w wąskim zakresie pomaga swojej matce w załatwianiu bieżących spraw życiowych. Z wnioskiem tym nie zgodził się skarżący, wywodząc, że stale opiekuje się matką. Analizując powyższą kwestię, należy zauważyć, że ustawodawca nie definiuje wyrażenia "stała opieka", o jakim mowa w art. 16a ust. 1 u.ś.r. Należy zatem w ocenie Sądu przyjąć, że wspomniane działania polegają na bieżącym i powtarzającym się wspieraniu osoby niepełnosprawnej. Charakter tych czynności zależy od potrzeb podopiecznego i przybiera w szczególności postać dostarczania żywności i przygotowywania posiłków, dbania o stan zdrowia i higienę osoby niepełnosprawnej, zapewnienie odzieży i odpowiedniej rehabilitacji, a także pomoc przy opłaceniu rachunków. Na stałość tych zabiegów wskazuje m.in. wspólne zamieszkiwanie i prowadzenie jednego gospodarstwa domowego przez osobę sprawującą opiekę i osobę niepełnosprawną. Omawiana przesłanka nie oznacza jednak, że specjalny zasiłek opiekuńczy przyznaje się tylko w przypadku sprawowania opieki nad osobami obłożnie chorymi, w przypadku których występuje znaczny zakres czynności niezbędnych do podjęcia przez opiekuna. Osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym może zaspokajać niektóre swoje potrzeby samodzielnie, co nie uchyla zasadniczej potrzeby pomocy w realizowaniu podstawowych potrzeb życiowych. Tym samym stała opieka to nie tylko ciągłe przebywanie z podopiecznym i wyręczanie go we wszystkich czynnościach, lecz także piecza nad taką osobą, stała gotowość udzielenia jej pomocy, gdy tylko wystąpi taka konieczność. Trzeba również podkreślić, że organy pomocy społecznej nie mogą samodzielnie oceniać, na ile osoba niepełnosprawna wymaga pomocy osoby trzeciej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 2046 z późn. zm.) do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Niezdolność do samodzielnej egzystencji rozumiana jest natomiast w świetle art. 4 ust. 4 powołanej ustawy jako naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację. Zakwalifikowanie danej osoby do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym dokonywane jest w myśl art. 6 ust. 1 tejże ustawy przez wyspecjalizowane organy administracji publicznej, tj. powiatowe i wojewódzkie zespoły do spraw orzekania o niepełnosprawności. Orzeczenia wydane przez ten organ są wiążące w sprawach o przyznanie omawianego świadczenia rodzinnego. Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy zauważyć, że trakcie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] lutego 2017 r. A. P. oświadczyła, że skarżący pomaga jej przez dokonywanie zakupów, dowożenie do lekarza i dysponowanie rachunkiem. Organy administracji publicznej przyjęły, że wymienione czynności nie są na tyle doniosłe, by stanowiły sprawowanie stałej opieki w myśl art. 16a ust 1 u.ś.r. Wniosek ten wydaje się jednak pozbawiony szerszego oparcia w materiale dowodowym, gdyż nie poczyniono żadnych ustaleń co do zakresu rzeczywistych potrzeb A. P.. W skardze z dnia [...] października 2017 r. D. P. oświadczył ponadto, że wspiera matkę w załatwianiu codziennych spraw życiowych, takich jak sprawdzenie czy gaz lub prąd zostały wyłączone, czy zakręcono kran z wodą i czy mieszkanie zostało zamknięte na noc. Nie można w konsekwencji wykluczyć, że powyższy zakres wsparcia jest właśnie najbardziej odpowiedni dla podopiecznej. Konkluzji tej nie zmienia fakt, że skarżący może pośrednio korzystać ze sprawowanej opieki, np. nabywając żywność dla siebie i matki. Wbrew założeniom przyjętym przez organy administracji publicznej wsparcie dla osoby niepełnosprawnej może realizować się także w zwykłym toku załatwiania codziennych spraw życiowych. Zarówno w odpowiedzi na skargę z dnia [...] października 2017 r. (k. 7 akt sądowych), jak i w decyzji organu I instancji (k. 28 akt adm. organu I instancji) podnoszono przy tym, że A. P. jest osobą w znacznej mierze w pełni sprawną, gdyż samodzielnie wykonuje większość czynności związanych z samoobsługą, takich jak dbanie o higienę ciała, ubieranie się, przygotowywanie posiłków i lekarstw, zapewnienie porządku w pokoju, zmywanie naczyń, organizację dokumentów. Należy jednak zaznaczyć, że takie ustalenia nie mogą podważać potrzeby korzystania z pomocy osoby trzeciej, który został stwierdzony w orzeczeniu Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w S. z dnia [...] grudnia 2016 r. Stanowią one ponadto relację tylko jednego podmiotu – podopiecznej. Organy administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego nie pozyskały natomiast żadnego oświadczenia skarżącego co do zakresu pomocy świadczonej na rzecz matki. Brak ten w konsekwencji wpłynął na niekompletność materiału dowodowego. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że organy pomocy społecznej nie muszą aprobować twierdzeń wnioskodawcy i mogą odmówić im wiarygodności. Powinny jednak podjąć próbę pozyskania stanowiska osoby, która zainteresowana jest otrzymaniem wsparcia ze środków publicznych. Analizując z tej perspektywy zarzut wadliwego przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, podniesiony przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego, należy odwołać się do art. 23 ust. 4e u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem, ustalając prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, organ właściwy zwraca się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 z późn. zm., dalej: "u.p.s."), w celu weryfikacji okoliczności dotyczących sprawowania opieki, o której mowa w art. 16a ust. 1 u.ś.r. Jak wynika przy tym z art. 107 ust. 1a pkt 2 u.p.s., rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się u osoby ubiegającej się o specjalny zasiłek opiekuńczy lub osoby pobierającej to świadczenie w celu weryfikacji okoliczności dotyczących spełniania warunku niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz sprawowania faktycznej opieki nad osobą, na którą ubiega się lub pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy. Przytoczony przepis nie przewiduje obowiązku zawiadomienia o terminie przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. W tej mierze wywody skarżącego okazały się zatem nietrafne. W art. 107 ust. 1 pkt 2 u.p.s. ustawodawca wskazuje jednak jednoznacznie, że rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się "u osoby ubiegającej się o specjalny zasiłek opiekuńczy". Podmiot ten powinien być zatem objęty wspomnianym wywiadem środowiskowym. W przeciwnym razie relacja zebrana przez pracownika pomocy społecznej ma charakter jednostronny, nie uwzględniając faktu, że sprawowanie opieki zawsze wymaga współdziałania co najmniej dwóch osób. Ponadto pominięcie wnioskodawcy w rodzinnym wywiadzie środowiskowym uniemożliwia zweryfikowanie przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia w celu udzielania pomocy osobie niepełnosprawnej. Trzeba przy tym zaznaczyć, że uniemożliwianie przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego może stanowić podstawę do odmowy przyznania rozważanego świadczenia rodzinnego. Co więcej, ustalenia organów pomocy społecznej wydają się częściowo sprzeczne. Z jednej strony konsekwentnie wskazywano bowiem w toku postępowania na wspólne zamieszkiwanie skarżącego z matką. Z drugiej strony podnoszono, że sprawowana opieka ma charakter okazjonalny i niesystematyczny. Tymczasem fakt wspólnego zamieszkiwania uprawdopodabnia raczej stałe niż incydentalne udzielanie wsparcia osobie niepełnosprawnej. Ocenę tej okoliczności utrudnia jednak niejednoznaczność zgromadzonych dowodów. Dwie nieudane próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego mogą bowiem wskazywać, że skarżący w rzeczywistości nie zamieszkuje wspólnie z matką. Za takim wnioskiem zdaje się przemawiać notatka z dnia [...] lutego 2017 r. sporządzona przez pracownika przeprowadzającego wywiad środowiskowy (k. 15 akt adm. organu I instancji). Niewykluczone jednak, że nieobecność D. P. i A. P. wynikała np. z udania się do lekarza. Podobnie istotny nieporządek panujący w lokalu może wskazywać na zamieszkiwanie skarżącego w innym miejscu, w szczególności jeżeli dom przystosowany jest do stałego pobytu tylko jednej osoby. Fakt ten niemniej podważa jednocześnie twierdzenia organów administracji publicznej o samodzielnym wykonywaniu większości czynności przez matkę skarżącego, w tym zwłaszcza możliwość dbania o porządek w mieszkaniu. Powyższe braki dowodowe nadawały do usunięcia w szczególności przez dokładniejsze sporządzenie wywiadu środowiskowego, odebranie oświadczenia skarżącego co do zakresu i częstotliwości czynności podejmowanych w celu wsparcia matki, zweryfikowania tych twierdzeń, np. przez żądanie przedłożenia rachunków i opłat związanych z wspólnym zamieszkiwaniem, okazanie dokumentów uprawdopodabniających wizyty z A. P. u lekarza lub ewentualnie pozyskanie stosownych informacji od sąsiadów. Brak tych danych nie pozwala przyjąć, że okoliczności podane w wywiadzie środowiskowym z dnia [...] lutego 2017 r. definitywnie wykluczają przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Nie ulega zatem wątpliwości, że w niniejszej sprawie naruszono art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uchybienie to doprowadziło z kolei do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wady te miały istotny charakter, co uzasadniało wyeliminowanie kontrolowanych rozstrzygnięć z obrotu prawnego. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.) uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć wpływ na istotny wynik sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę, organy administracji publicznej powinny ustalić rzeczywisty zakres czynności wykonywanych przez skarżącego na rzecz jego matki, a także ocenić, czy działania te stanowią sprawowanie stałej opieki w rozumieniu art. 16a ust. 1 u.ś.r.