IV SA/Po 1073/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st.sekr.sąd. Barbara Szymkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi R. W., B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przedłużenia terminu uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta M. L. z dnia 10 lipca 2018 r., nr [...] Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 września 2018 r., Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania R. i B. W. utrzymano w mocy decyzję Prezydenta M. L. z dnia 10 lipca 2018 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy R. i B. W. przedłużenia terminu przywrócenia stanu poprzedniego wody na gruncie, poprzez odprowadzanie zebranych wód opadowych do kanalizacji ogólnospławnej lokalizowanej w ul. [...] w L.. Powyższa decyzja została wdana w następujących okolicznościach sprawy. Dnia 19 stycznia 2015 r. Prezydent M. L. wydał decyzję nr [...], w której nakazał R. i B. W. (dalej też jako "Zobowiązani") - właścicielom nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], dz. nr ewid.[...] - przywrócenie stanu poprzedniego wody na gruncie poprzez zainstalowanie pełnego orynnowania dachu spadzistego od strony działki nr [...] (należącej do A. M.), a także odprowadzać zebrane wody opadowe do kanalizacji ogólnospławnej zlokalizowanej w ul. [...] w L. w terminie do dnia 31 grudnia 2015 r. W dniu 18 maja 2016 r. Prezydent M. L. wydał decyzję, w której na podstawie art. 155 k.p.a. zmienił decyzję własną poprzez nakazanie Państwu W. przywrócenia stanu wody na gruncie poprzez odprowadzanie zebranych z dachu wód opadowych do kanalizacji ogólnospławnej zlokalizowanej w ul. [...] w L. najpóźniej w terminie do dnia 31 grudnia 2016 r. W dniu 21 listopada 2016 r. Zobowiązani, zwrócili się do organu z kolejnym wnioskiem o zmianę decyzji organu i ponowne wydłużenie terminu wykonania prac określonych w ww. decyzji co najmniej do dnia 31 grudnia 2018 r. Decyzją z dnia 5 kwietnia 2017 r. Prezydent M. L. na podstawie art. 155 k.p.a. orzekł o zmianie decyzji własnej z dnia 19 stycznia 2015 r. poprzez wydłużenie terminu wyznaczonego na wykonanie prac przywracających stan poprzedni wody na gruncie do dnia 31 grudnia 2018 r. Odwołanie o ww. decyzji wniósł w zakreślonym ustawowo terminie Kierownik Delegatury w [...] [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, który podniósł, ze decyzja Prezydenta M. L. wykracza poza zakres art. 155 k.p.a. Zdaniem Odwołującego, w decyzji nie podano podstawy prawa materialnego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie nie wyczerpuje także dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. Odwołanie wniósł również A. M., zarzucając mu naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że w sprawie zachodzi słuszny interes strony do przedłużenia terminu wykonania robót, podczas gdy termin ten był już wydłużany, a strona pomimo to nie wykonała nałożonych na nią obowiązków, co świadczy o braku dochowania należytej staranności, a tym samym braku istnienia słusznego interesu strony. Decyzją z dnia 29 maja 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu podkreślono, że postępowanie nie zostało przeprowadzone zgodnie z treścią i w ramach art. 155 k.p.a., co należało uzupełnić. Sprzeciw od ww. decyzji złożyli R. i B. W.. Wyrokiem z dnia 17 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 725/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił sprzeciw, podzielając stanowisko organu. Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent M. L. w dniu 10 lipca 2018 r. na podstawie art. 104 i 155 k.p.a. wydał decyzję o treści "odmówić P. R. i B. W. właścicielom nieruchomości zlokalizowanej w L. przy ul. [...], dz. nr ewid.[...], przedłużenia terminu przywrócenia stanu poprzedniego wody na gruncie, poprzez odprowadzanie zebranych wód opadowych do kanalizacji ogólnospławnej zlokalizowanej w ul. [...] w L.". Odwołanie od ww. decyzji wnieśli R. i B. W.. Odwołujący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a., polegające na braku wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz na bezprawnym przyjęciu, jakoby interes uniemożliwiał zmianę ww. decyzji w trybie art. 155 k.p.a.; - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a.. polegające na oczywiście bezprawnym dopuszczeniu A. M. do niniejszego postępowania w charakterze strony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy powyższą decyzję wskazało, że zgodnie z treścią art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał; jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Z wykładni gramatycznej tego przepisu wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeśli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) strony wyraziły zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie, jedna ze stron postępowania (A. M.) nie wyraziła zgody na zmianę decyzji w zakresie terminu wykonania nałożonego na R. i B. W. obowiązku. Ponadto, obowiązek przywrócenia stanu wody na gruncie nałożony został na Zobowiązanych w 2015 r. Termin wykonania wyznaczono na dzień 31 grudnia 2015 r. Nie spełniona zatem została również druga z wymienionych powyżej przesłanek warunkujących zmianę rozstrzygnięcia. Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie interes R. i B. W. jest interesem faktycznym, a nie prawnym. Nie jest też to z całą pewnością interes słuszny w rozumieniu art. 155 k.p.a. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnieśli R. i B. W., zarzucając jej naruszenie art. 7 w zw. z art. 155 k.p.a., polegające na braku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz bezprawnym przyjęciu, że interes społeczny uniemożliwiał zmianę ww. decyzji w trybie art. 155 k.p.a., a także naruszenie art. 28 w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez bezprawne dopuszczenie A. M. do udziału w postepowaniu w charakterze strony. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika zatem, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga podlegała uwzględnieniu. W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 września 2018 r. orzekająca o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta M. L. z dnia 10 lipca 2018 r., o odmowie R. i B. W. przedłużenia terminu przywrócenia stanu poprzedniego wody na gruncie, poprzez odprowadzanie zebranych wód opadowych do kanalizacji ogólnospławnej lokalizowanej w ul. [...] w L.. Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał przepisy art. 104 i 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) - dalej: k.p.a. Zgodnie z treścią art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo. Z wykładni językowej wyżej cytowanego przepisu wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione zostaną łącznie następujące przesłanki: strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu decyzji, a za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W tym miejscu należy się odnieść do regulacji zawartej w art. 16 § 1 k.p.a., który stanowi, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Zatem na podstawie art. 155 k.p.a. organ administracji publicznej może jedynie zmienić lub uchylić decyzję ewentualnie odmówić jej zmiany bądź uchylenia. Nie jest więc dopuszczalne stosowanie tego przepisu w jakimkolwiek innym celu, w szczególności nie można na jego podstawie orzekać w przedmiocie odmowy przedłużenia terminu do wykonania danej czynności. Zatem skonstatować należy, że nie jest możliwe wydanie decyzji administracyjnej odmawiającej przedłużenia terminu przywrócenia stanu poprzedniego wody na gruncie. Decyzja taka nie ma bowiem podstawy prawnej, a z pewnością nie może jej stanowić art. 155 k.p.a. Artykuł 155 k.p.a., co do formy rozstrzygnięcia przez organ administracji państwowej w przypadkach w tym przepisie wymienionych odsyła do przepisu art. 154 § 2 k.p.a., według dyspozycji którego właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. Użyte w nim sformułowanie oznacza, że chodzi zarówno o decyzję pozytywną – o uchyleniu lub zmianie decyzji dotychczasowej, jak i o decyzję negatywną – odmawiającą uchylenia lub zmiany decyzji dotychczasowej. Odmowne załatwienie wniosku strony o zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. następuje w formie decyzji. Mając to na uwadze, należało wyeliminować decyzje organów obu instancji z obrotu prawnego. Ponownie rozpoznając sprawę organ przeprowadzi postępowanie w trybie art.155 k.p.a. i wyda stosowną odpowiadającą temu przepisowi decyzję w sprawie. Z tego względu Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie orzekł w wyroku o kosztach postępowania, albowiem pełnomocnik skarżących nie zawarł takiego wniosku w skardze.