IV SA/Po 1094/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 września 2020 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy O. z [...] lutego 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz K. S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania. Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. Wójt Gminy O. odmówił przyznania K. S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu opieki sprawowanej nad niepełnosprawnym dziadkiem, E. S.. Organ stwierdził, że skoro dzieci wymagającego opieki nie są małoletnie i nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a żona wymagającego opieki również nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności to brak jest podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wnioskodawczyni. W odwołaniu K. S. zarzuciła decyzji organu I instancji naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z ust. 1a pkt 2 i ust. 5 pkt 2 lit a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm.; dalej w skrócie "u.ś.r."), poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się wnuczki, faktycznie sprawującej opiekę nad niepełnosprawną osobą, z uwagi na to iż, opieka ta winna być sprawowana przez dzieci oraz żonę niepełnosprawnego, podczas gdy systemowa i celowościowa wykładnia powołanych przepisów ustawy, przy uwzględnieniu konstytucyjnych zasad równości, sprawiedliwości społecznej, a w szczególności nakazu ochrony i opieki nad rodziną oraz szczególnej pomocy Państwa udzielanej rodzinie znajdującej się w trudnej sytuacji, skutkować winna przyznaniem wnioskowanego świadczenia. Decyzji zarzucono również naruszenie przepisów postępowania t.j. art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zmianami, zwanej dalej "k.p.a.") poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności przez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków oraz wyjaśnień Skarżącej, w celu ustalenia czy dzieci oraz żona wymagającego opieki mogą sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Skarżąca podniosła, że jej dziadek wymaga całodobowej opieki przy wykonywaniu wszystkich czynności życiowych. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przyznanie wnioskowanego świadczenia. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy. W ocenie Kolegium z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż E. S. orzeczeniem Obwodowej Komisji Lekarskiej ds. Inwalidztwa i Zatrudnienia nr [...] w S. z dnia [...] października 1999 r. nr [...] uznany został za trwale niezdolnego do pracy oraz do samodzielnej egzystencji. Faktyczną opiekę nad chorym sprawuje jego wnuczka K. S.. K. S. w związku z obowiązkami opiekuńczymi nie podejmuje zatrudnienia. E. S. zamieszkuje wraz z wnuczką oraz żoną J. S., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednakże orzeczeniem Komisji Lekarskiej ds. Inwalidztwa i Zatrudnienia z dnia [...] listopada 1990 r. została zaliczona do trzeciej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia. Z akt sprawy wynika także, iż rodzice wymagającego opieki nie żyją. E. S. ma dwoje dzieci B. S. oraz J. S.. B. S. mieszka w P., pracuje i nie posiada znacznego stopnia niepełnosprawności. J. S. (ojciec Skarżącej) zamieszkuje w G., nie pracuje, jest na emeryturze, nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Kolegium organ I instancji pominął wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 stwierdzającego, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W konsekwencji obowiązkiem organu I instancji było posłużenie się podstawą materialnoprawną z art. 17 ust. 1 u.ś.r. bez uwzględniania zastrzeżenia z art. 17 ust. 1b u.ś.r., który to stał się podstawą wydania decyzji odmownej. W ocenie Kolegium żona E. S., Pani J. S. choć nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności to orzeczeniem Komisji Lekarskiej ds. Inwalidztwa i Zatrudnienia z dnia [...] listopada 1990 r. została zaliczona do trzeciej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia i z tego powodu nie może sprawować opieki nad mężem. Dalej Kolegium wyjaśniło, że Skarżąca będąc wnuczką wymagającego opieki, a więc osobą spokrewnioną w stopniu drugim w linii prostej, niewątpliwie jest osobą, o której mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., tj. inną osobą (niż wymienione w art. 17 ust. 1 pkt 1-3 u.ś.r.), na której ciąży obowiązek alimentacyjny. Jednakże aby strona mogła uzyskać wnioskowane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, spełnione muszą być łącznie warunki wskazane w art. 17 ust. 1a u.ś.r. Z przepisu tego wynika, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie należącej do kategorii określonej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. uzależnione jest od ustalenia, że nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zdaniem Kolegium należało odmówić przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, a powodem odmowy był fakt, że w pierwszej kolejności obowiązek sprawowania opieki nad E. S. ciąży na dzieciach tj. na synu J. S. oraz na córce B. S. , którzy nie legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W związku z tym Kolegium wskazało, że nie można uznać, iż w sprawie zostały spełnione łącznie przesłanki, o których mowa w art. 17 ust. 1a u.ś.r. Dlatego zdaniem Kolegium Skarżąca, mimo iż faktycznie sprawuje nad E. S. opiekę, nie jest uprawniona do ubiegania się o wnioskowane świadczenie, W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. S. zarzuciła decyzji Kolegium naruszenie: 1) art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której przepis ten stanowi podstawę prawną przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego jako osobie należącej do kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacji wobec dziadka E. S., 2) art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. przez jego błędną wykładnie, polegającej na jego literalnym odczytaniu i zaniechaniu wykładni systemowej i celowościowej powołanego przepisu, a w konsekwencji przyjęciu, że przepis ten uniemożliwia ustalenie prawa Skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, w której osoba wymagająca opieki ma dzieci nie legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jednak z obiektywnych i niekwestionowanych względów dzieci te nie sprawują nad nią opieki. 3) art. 7 w zw. z art. 80, art. 77 § 1, art. 6, art. 8, art. 9 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i przyjęcie, iż sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez Skarżącą w sytuacji, w której osoba wymagająca opieki posiada bliższych zstępnych nielegitymujących się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do ustalenia czy wymienione osoby mogą sprawować opiekę nad ojcem – co pozwoliłoby na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości poprzedzającej ją decyzją organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest częściowe zrekompensowanie utraconych zarobków rodzicom (i innym krewnym) osoby niepełnosprawnej, którzy mimo zdolności do pracy nie podejmują pracy zarobkowej lub z niej rezygnują z uwagi na konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się stosownym orzeczeniem o niepełnosprawności. Pomoc finansowa państwa ma rekompensować opiekunowi osoby niepełnosprawnej podjęcie decyzji o rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że dokonując wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. należy mieć na uwadze cel regulacji zawartej w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych - przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi i wymagającymi takiego wsparcia. W art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Nie można zatem pominąć również treści art. 132 k.r.o., zgodnie z którym: "Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami". W tym kontekście wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie rodzica i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności narusza konstytucyjną zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP). Odmienna wykładnia omawianych przepisów mogłaby doprowadzić do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynej osoby mogącej faktycznie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym. Byłoby to sprzeczne z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadą szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] listopada 2015 r., sygn. akt I OSK [...], z dnia [...] listopada 2015 r., sygn. akt I OSK [...], z dnia [...] czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK [...] oraz z dnia [...] maja 2020 r. sygn. akt I OSK [...]; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z okoliczności niniejszej sprawy, przyjętych przez organ II instancji, wynika, że E. S. ma dwoje dzieci: - córkę B. S., mieszka w P., pracuje, nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności; - syna J. S. (ojciec Skarżącej) zamieszkuje w G., nie pracuje, jest na emeryturze, nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kolegium zasadnie przyjęło, że żona E. S. choć nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności to nie jest zdolna do sprawowania opieki nad mężem, ponieważ została zaliczona do trzeciej grupy inwalidów z ogólnego stanu zdrowia orzeczeniem Komisji Lekarskiej ds. Inwalidztwa i Zatrudnienia z dnia [...] listopada 1990 r. Niemniej jednak w ocenie Sądu Kolegium nie ustaliło w sposób wystarczający, czy opiekę są w stanie sprawować dzieci E. S.. Kolegium nie ustaliło jednoznacznie, czy osoby z pierwszego stopnia pokrewieństwa rzeczywiście, w sposób obiektywny, są w stanie opiekować się ojcem, jakie mają warunki mieszkaniowe, rodzinne, jaka jest ich sytuacja zdrowotna, czy rzeczywiście wyklucza ona opiekę nad ojcem. O ile organ II instancji opierając się na oświadczeniu skarżącej ustalił, że dzieci E. S. nie posiadają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, o tyle sytuacja mieszkaniowa, rodzinna, zdrowotna i finansowa dzieci E. S. nie została w sposób dostateczny wyjaśniona. Nie można więc z całą stanowczością przyjąć, że po ich stronie nie występują obiektywne przeszkody do sprawowania opieki nad ojcem. Oceny takiej powinny były dokonać rozpatrujące sprawę organy administracji, opierając się na wywiadzie środowiskowym i ewentualnie innych zgromadzonych dowodach. Gdyby bowiem Kolegium ustaliło, że dzieci E. S. nie są w stanie sprawować opieki nad ojcem, mając na względzie art. 132 k.r.o., należało przyjąć, że zaktualizował się obowiązek alimentacyjny skarżącej, która co pozostałe bezsporne, taką opiekę nad dziadkiem sprawuje. Nienależyte ustalenie stanu faktycznego sprawy mogło doprowadzić do pozbawienia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby faktycznie sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W okolicznościach niniejszej sprawy ocena przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie powinna opierać się na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 1a u.ś.r., gdyż ograniczenia wynikającego z tego przepisu nie można stosować w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych przyczyn nie może realizować swych obowiązków, a obowiązki te realizuje inna osoba. Brak rozważenia przez organy omawianych okoliczności powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego radcą prawnym, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).